矿业城市可持续发展综合评价与政策建议

2014-04-02贾志红

中国矿业 2014年4期

郭敏，贾志红

(中国矿业联合会，北京 100013)

1 我国矿业城市可持续发展的理论基础

1.1 可持续发展的概念

可持续发展的概念是指“不断提高人群生活质量和环境承载能力的、满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的、满足一个地区或一个国家需求又未损害别的地区或国家人群满足其需求能力的发展”。按照党的十八大关于生态文明建设的总体要求，绿色和谐的矿业发展方式应成为矿业城市可持续发展的必然选择和重要途径。

1.2 循环经济理论下的矿业城市可持续发展

矿业城市对资源具有较强的依赖性，在矿业(矿业)城市的发展过程中，重视资源的开发利用而忽视环境的保护，致使其在发展过程中出现了一系列问题。发展循环经济可通过构建经济循环，调整产业结构，发展非矿产业，使矿业城市演变为综合性城市；也可通过发展循环经济，提高资源利用效率、将废弃物变成可利用的资源、延长产业链，延长矿山企业和矿业城市的生命周期。

1.3 产业结构理论下的矿业城市可持续发展

产业结构是经济增长质量与速度的重要决定因素，一国的产业结构或一个产业的内部结构也是在不断调整、变化的。在经济发展过程中，产业结构是动态的，优胜劣汰、升级换代是客观规律。正是依靠这种不断更新的机制，才能实现产业的可持续发展。现阶段，大多数发展中国家正处于工业化阶段，产业间的比例协调不仅仅是表面数量关系的协调，更重要的是内在的，与人口、资源、自然环境和谐统一的协调。在这里考察的可持续发展的产业协调，不仅涉及产业结构演变进展过程中产业之间比例关系的可持续，还涉及产业结构演变进展的方向与生态、环境、资源之间的可持续。

2 矿业城市及地区矿业可持续发展能力综合评价指标选择

依据“矿业持续发展”的内涵，在科学发展观的指导下，我会课题组成员在借鉴前人研究成果的基础上，结合矿业城市特点，以经济、社会、资源、环境为核心，选择了反映城市经济结构、资源潜力、资源开发现状、资源综合利用与生态环境保护、社会保障与矿区和谐为要素的矿业城市及地区矿业可持续发展能力综合评价的指标(表1)。

表1 矿业城市及地区矿业可持续发展能力综合评价指标

2.1 经济指标

反映矿业城市经济发展的综合水平和能力，可以从产业结构、人均GDP，其基础指标仍是传统的国内生产总值，另外经济结构和经济发展能力是对经济发展指标的必要补充。如财政收入占GDP比重,同时用矿业产值等相关指标来反映矿业对城市的贡献程度及可持续发展的支持力度。

2.2 社会指标

用来反映矿业城市社会发展的综合能力以及经济与社会发展之间存在的投入与反馈的交叉互动关系。主要从人民生活水平、社会保障能力、城市就业状况等方面来反映矿业城市社会的可持续发展能力。

2.3 资源指标

矿业城市的建立与发展与不可再生的矿产资源的开发与利用有着密切的关系，随着资源量的变化，城市发展的基础也随之变化。因此在选用指标时主要从资源潜力、资源合理利用等相关指标来反映矿业城市矿产资源开发综合水平。

2.4 环境指标

生态环境问题是制约矿业城市发展的突出问题。为此必须加大环境治理和生态保护的力度，减少矿产资源的开发利用对周围环境的影响。主要选择环保投入占GDP的比重、矿山“三废”综合治理率、矿区生态恢复投入占矿业总投资的比重等指标，反映经济发展与生态环境保护之间的关系。

2.5 和谐指标

矿区和谐是社会和谐和重要组成部分，更地反映矿业城市和谐程度的关键因素。课题组通过深入矿区实地调研，矿区群众作为矿产资源开发过程中最主要的利益相关方之一，其最普遍的利益诉求包括矿区生态环境、就业、征地补偿等，因此反映资源富集地矿业城市的和谐程度指标主要包括矿业群众社会保障情况、矿区群众就业情况以及矿区群众征地补偿情况等。

3 煤炭矿业城市矿业可持续发展综合评述

2012年项目组对部分煤炭矿业城市进行了函调和实地调研，依据上述矿业城市矿业可持续发展综合评价指标体系，对其矿业可持续发展情况进行了综合评述。

3.1 经济状况

近年来，随着国民经济快速发展，受矿产品价格升高的影响，矿业城市国内生产总值(GDP)整体水平较高，地级市平均达到数百亿元,对于资源保障充足的地级矿业城市多数已达到千亿元以上，县及县级市也达到数十亿元，部分已达到上百亿元，综合实力显著增强。而在三次产业结构比例中，大部分都在10以下∶60以下∶30以下，其中重工业比例较大，如山西临汾达到99%、陕西渭南达到87%，安徽淮南达到95%，陕西榆林达到98.9%，矿业产值占工业总产值的比例均在60%以上，陕西华亭县矿业产值占工业总产值的比例达到84.3%，煤炭则占93%。城市的人均GDP达到或超过了全国平均水平(全国平均为35083元)，而城镇居民可支配收入大部分都没有达到全国平均水平(2011年全国平均21810元)，这就说明虽然资源开发给当地百姓带来了一定的经济效益，但并没有达到利益共享，而对于当地环境、社会的影响可能远远高于资源带来的收益。

3.2 社会发展

随着矿业城市经济的快速发展和水平的不断提高，民生问题是摆在各级政府管理者面前的主要问题，并成为考核管理者的一个主要指标。从调研的情况看，近几年，矿业城市人民生活水平有了很大程度提高，社会保障投入进一步增加，基本养老保险、医疗保险、失业保险等覆盖面逐步增大，失业率控制在4%合理的范围内。如2011年社会保障及就业投入,长治市增加了52.6%、临汾市增加了22.1%、平凉增加34%，这说明各级政府对城市人民的基本生活保障都做出了积极的努力。大部分矿业城市社会保险覆盖率达到70%以上，部分达到90%以上，如韩城市达到97.1%，大同市达到96.14%，但也有部分矿业城市基本养老保险覆盖率较低。

3.3 资源开发

自国土资源部矿业秩序整顿和资源整合工作开展以来，各地区矿山规模产业集中度有了大幅度提高。规模以上及大中型矿山比例显著提高，部分地区通过兼并重组，规模以下小矿明显减少，有些地区基本不存在小矿。如太原市大中型矿山企业占100%，大同市这个历史上的老矿业城市，大中型矿山企业也达到80%以上。但也有部分矿业城市小矿及小型矿山占比例较高，如韩城市小型达88%，焦作市小矿达78.4%。近年来，随着采煤机械化程度的提高和煤炭开采先进技术的应用，煤炭资源采区回采率有了普遍提高。大型矿山在80%以上，小型矿山也达到70%。与此同时，伴随着国土资源部绿色矿山试点建设工作的开展，国家级绿色矿山试点单位在矿业城市中分布比较集中。如大同市7家，鄂尔多斯市6家、鹤岗市、双鸭山市各5家、延安市3家、榆林市2家。国家级绿色矿山试点建设有九大基本条件，它能比较全面地反映该矿山从管理到资源开发、综合利用、技术创新、环境保护及社区和谐的总体水平，按照国土资源部绿色矿山建设规划要求2015年达到600家，2020年形成绿色矿业发展的格局，不远的将来，一个地区绿色矿山的占有数量将能够反映出该地区的矿产资源开发利用的总体水平。

3.4 环境保护

近年来，国家和地方对矿区生态环境治理投入都有了较大幅度提高，矿山生态环境恢复治理程度明显提高。如韩城矿山生态环境恢复投资占矿业总投资的比例，达到5%～10%、枣庄0.08%、乌海市15%；淮南市矿山“三废”综合治理率达到100%、韩城达到100%，焦作市达到90.3%、枣庄78%，但也有一大部分矿业城市矿山环境治理投入很少，“三废”综合治理较低，部分城市回函中为零或空白；从矿区塌陷区土地复垦情况看，韩城市为10%、焦作为11.2%、调兵山市为52.7%、枣庄市为13%。说明不同地区矿山环境治理情况差异较大，仍然是矿业城市需要面临和解决的重点和难点问题。

从煤炭行业矿业可持续发展综合能力来看，在国家调结构、转方式的政策引领下，煤炭行业产业集中度和生产力水平得到了大幅度提高，煤炭开采对于促进区域经济发展、改善民生发挥了举足轻重的作用。但煤炭矿业城市一业独大、产业结构不合理、资源保障程度低的现象依然严重。

4 资源型城市可持续发展过程中存在的主要问题

4.1 资源自给率严重不足，对外依存度过大

从我会对山东、安徽两省的实地调研看，莱芜市现有大部分矿山剩余可采资源储量小，服务年限短，5～10年内一些矿山企业面临着资源枯竭、闭坑，铁矿石本市自给率7%～8%，国内采购矿石总计20%，80%为海外外购矿；马鞍山市境内的主体矿藏在不断衰减，铁矿保有储量大幅下降，可开采资源严重不足，现有可开采的铁矿矿床小、分布散，有的矿床埋藏很深，铁矿开采日趋困难，开采成本很高，钢铁企业生产形势每况愈下，马钢公司两个主体矿山(东山、南山)一个已闭坑，一个今年闭坑，铁矿石自给率18%；铜陵有色资源自给率为5.7%左右，严重不足，对外依存度过大，资源供应体系脆弱，已严重影响到企业的可持续发展。

4.2 城市扩张，资源压覆现象严重

我国矿产资源法第三十三条规定：非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。但随着我国城镇化进程的加快，建设项目压覆矿产资源现象严重，如山东枣庄集团，可采储量为50亿～60亿t，而村庄、建路、河道压覆的矿产资源占可采储量的70%；兖矿集团压覆近4亿t优质煤炭资源；莱芜城市建设区内山子后村压覆近1700万t优质铁矿资源；河北开滦集团有限责任公司“三下”压煤总量为27亿t，占矿井地质储量的86.9%。根据我国矿产资源法第二十条规定，“三下”矿产资源非经国务院授权的有关主管部门同意不得进行开采，这种搁置资源的现象，严重制约了企业的发展。

4.3 矿业企业各项税、费、金负担较重

目前矿山企业需要交纳的税费金主要包括土地使用税、资源税、增值税、采矿权价款、资源补偿费、地质环境保证金、部分企业还交纳价格调节基金等。各项费用占企业销售收入的20%～30%。反映比较强烈的一是矿山环境保证金企业已连续交纳多年，地方政府没有建立返还渠道。企业一边在治理矿山开采产生的环境问题(土地塌陷、生态环境恢复等)需要花费大量资金，一边还要交纳环境保证金，承载着双重压力。二是矿山企业由于其自身特点，能够抵扣的内容很少，税率基本在13%左右，高于一般企业约10%。三是地方政府出台的价格调节基金，在矿产品价格高位时，企业还勉强维持，在矿产品价格大幅下降的今天，企业难以承受。

4.4 资源型城市生态环境恢复治理问题依然严峻

一些矿业城市由于长时期的高强度开采，露天采场、排土场、尾矿库、塌陷区、采空区等占用和破坏了大量的土地面积，如山东淄博市地面直接开采裸露面积达到2300hm2，遗留矿渣堆20余座，植被破坏达到9789.6hm2，闭坑矿山破坏面积1392.hm2，采空区地面塌陷达120万m2。矿山生态环境治理费用高，地方政府无力承担。

5 相关建议

5.1 减少或解放城市压覆矿产资源

针对城市压覆矿产资源问题，一是建议加强城市规划和矿产资源规划的衔接，从源头上减少城市建设对矿产资源的压覆；二是以资源压覆情况严重的资源型城市为试点，经专家论证后，鼓励企业应用充填采矿方法，解放城市压覆的矿产资源，对此建议国家出台税费减免政策或以项目形式给予一定的资金扶持；三是对于已缴纳矿权款后压覆的矿产资源，应给予补偿。

5.2 继续加大对老矿业基地的支持力度

一是加强深部及外围找矿，提高矿山企业的自有资源供给率。建议矿山企业加强与地勘单位合作找矿，实现矿山企业与地勘单位共盈。二是在矿产资源节约和综合利用方面，更注重对共伴生、低品位矿和固体废弃资源的二次开发利用的支持力度。三是在地质环境治理方面，进一步加大对历史遗留的矿山地质环境和地质灾害的治理恢复工作资金及政策的支持力度。特别是对因采矿引起的地下水污染问题应尽快建立监测和治理机制。