政府内部控制框架体系的构建研究

2014-01-29许庆王月

中国乡镇企业会计 2014年8期

许庆王月

政府内部控制框架体系的构建研究

许庆王月

政府内部控制是近年来研究的热点领域。随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的颁布，政府内部控制在理论和实务中得到了诸多关注。而政府本身由于掌握稀缺资源、行使国家职能的特殊性，使得政府内部控制成为亟待建立和实施的制度安排。本文从政府内部控制的内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个方面进行论述，以期对政府内部控制的建立和实施起些许推动作用。

政府；内部控制；构建

一、引言

2012年11月关于我国行政事业单位内部控制的《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布，并于2014年1月1日正式执行。这标志着以制约和监督权力运行、形成不易腐的防范机制和不能腐的保障机制为目标的行政事业单位内部控制建设和实施的系统工程正式启动（刘永泽、张亮,2013）。本文选取行政事业单位中的行政单位为对象，研究其内部控制体系，以期能够提高行政单位内部控制实施的效率和效果。

二、政府内部控制体系的构建

（一）内部环境

内部控制环境是其他要素的基础。不考虑环境的影响，就不可能实施有效的内部控制（杨清香，2010）。内部控制环境主要从决策层、执行层、监督层三个方面进行构建。第一是决策层方面，通过设立职责权限使权力得到制衡，进行领导决策时要听取基层、专家意见，通过充分论证后科学决策，反对“一言堂”“拍脑袋”的决策方式。各部门领导对部门决策负有领导责任。第二是执行层方面，首先设定岗位职责，实行不相容职务相分离，健全责任追究制度，实行人责自负。其次对政府日常业务活动进行管理，根据日常预算活动、担保活动、财务活动、收支活动、采购活动、工程招标活动、合同活动等编制活动说明书。第三是监督层，对政府部门中的纪检监察部门、审计部门进行职责划分，保持两部门的独立性。政府内部控制的主体是政府组织，客体是政府治理与业务活动，而其最终的落脚点是人。人既受制度因素的制约，也受非制度因素的制约。文化对内部控制设计、手段、方式、程度、路径、执行效率都存在影响（李连华，2012）。而在政府机构中，传统的“官本位”思想占据主导地位，在国家专制型倾向文化的影响和政府组织集中制的科层体制下，使得改造文化不如企业那样简单易操作。所以，政府内部控制应重视传统思想观念的作用，逐步引导，循序渐进，通过硬软两种方式建立良好的政府内部控制环境。

（二）风险评估

风险评估是对政府治理和业务活动产生的风险进行识别、评估。笔者认为政府的风险主要为政府内组织层面上由于掌握公共资金和公共稀缺资源配置而产生的政府官员寻租风险和业务层面上由于行政管理不当产生的违背法律道德、资源浪费、资金滥用、资产随意处置、信息披露不健全不透明而产生风险，即政府预算活动、采购活动、招标活动、合同管理合同、收支活动等。比如政府举债后无力偿还的主权债务危机以及由于社保基金调配不合理导致收支不符的社保基金支付危机等。政府内部控制既要防范个人以损害组织利益的不正当手段获取不法收益，也要防范个人为组织谋取组织利益而使用不正当手段。

（三）控制活动

控制活动是针对政府组织风险和业务层面进行的，包括采取规定规范，控制方法、应急预案等措施对组织风险进行规避、降低、或者接受。

在制定规定规范上，政府应该根据不同政府部门的特点，充分考虑政府部门的控制环境，在保持整体框架结构标准上发挥积极性与主动性，结合本级别、本部门的特点制定适合的纪律遵守法制和业务操作规范。在控制方法上，应当根据风险评估中政府业务活动中的风险关键点进行控制与协调。从关键部门关键人员关键问题核心出发逐步扩散到整个业务管理流程中，既把握重点又兼顾全面，将内部控制活动内嵌入政府治理中，防止行政权力凌驾于内部控制制度之上。政府应当考虑到各种经济社会管理中的突发状况，设定周详的应急预案。

（四）信息与沟通

信息与沟通在政府内部控制中发挥重要作用，有利于消除信息不对称，提高社会福利。政府部门对信息的收集、加工、传递、披露应首先明确内部控制信息的产权。陈汉文和王冲（2013）认为，产权的界定有助于提高社会福利。Gray and Jenkins（1986）认为政府应当报告受托责任履行信息。信息公开成为日益明确参与国家治理的社会公众减少信息不对称性的首要要求。政府实行政务信息公开透明首要点是要求信息内容真实可靠，其次，要求信息再收集、加工处理、传递上要规范统一，防止信息失真而误导信息使用者。这既包括政府部门内部（组织层级与业务层级）传递信息一致与决策相关，也包括与政府部门外部口径一致，便于与监管部门、上级直管部门、社会公众、媒体的理解、沟通与反馈。

（五）监督

内部控制的监督主要监督内部控制建设的规范性、执行的有效性、结果的合理性，确保目标实现。对于政府监督要发挥内外部监督合力，合理保证政府经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和腐败、提高公共服务效率和效果。

政府内部控制监督手段有以下几种方式：第一，内部审计发挥再控制作用。张庆龙、聂兴凯（2011）认为，通过国外政府部门内部控制中内部审计发挥作用的经验，缺少内部审计的评价、监督，政府内部控制就不能有效的形成和执行。内部审计机构不独立，意味着无法直接向部门领导报告工作，影响内部审计作用的发挥（刘力云，2007）。第二，纪检监察部门发挥监察作用。主要对官员作风、渎职失职、舞弊腐败、行政不作为进行监督。纪检监察部门应该在实践中应保持独立地位，保证对违规问题发现的及时性和处罚的公正性。第三，财政部门、上级监管部门和外部审计部门应发挥外部监督作用，对资金的报批、使用方向、过程及结果进行监督。第四，媒体和社会公众应发挥监督作用。以网络为媒介的信息快速收集及传递使媒体和公众可以集群力对政府部门有损效率和公平、中饱私囊行为施加舆论压力，促使政府部门管理公共事务时合法合规，提高公共服务产出满意度。