浅析行政事业单位内部控制存在的问题及建议

赵丽芳 王 荣 刘 欢

浅析行政事业单位内部控制存在的问题及建议

赵丽芳 王 荣 刘 欢

本文针对行政事业单位内部控制方面存在的问题提出具体建议，希望对我国行政事业单位内部控制的建设有所帮助。

行政事业单位；内部控制；问题；建议

一、引言

为了进一步加强我国行政事业单位内部控制制度建设，国家财政部于2011年11月向全国发布了《行政事业单位内部控制规范》（征求意见稿），经过一年的讨论和实地调研，于2012年11月29日正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号），规定于2014年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位中正式实施。基于之前对行政事业单位所作的调研工作，本文针对我国行政事业单位普遍存在的问题提出相关建议。

二、存在的问题

(一)组织层面

内部监督方面，薄弱的内部监督制度本身就是行政事业单位会计信息失真和人员舞弊犯罪的诱因。内部控制过程中通常会因为以下两种原因而导致控制失效：一是单位内部控制制度的设计本身存在漏洞；二是内部控制的执行实施过程中出现问题。

目前，我国行政事业单位的监督机制主要存在以下几个问题：(1)监督的内容和方式仍然以直接检查为主，大多是针对事后的财务会计结果进行处理，而缺乏事前和事中监督；(2)监督偏重财务会计处理等方面的监督，忽视预算批复、预算执行、决算和绩效考核等；（3）监督与管理脱节。而在风险评估方面，单位不具有专业人员组成的风险分析团队，未能严格按照规范的程序开展工作。

(二)业务层面

1.收支控制。岗位设置不合理、岗位职责不清，收款、开票与会计核算等会计岗位未有效分离；违反“收支两条线”管理规定，截留、挪用、私分收缴收入。各项收入不入账或设立账外账，导致“小金库”的形成和资金体外循环；对于各类票据的保管、申领、启用、核销、销毁等缺乏有效控制；各项支出申请不合理或不必要；各项支出未经适当的审批程序，尤其是重大支出未经集体决策程序；各项支出的票据虚假或不符合财务管理要求。

2.采购控制。采购需求部门提出的采购需求不公允，未得到上级领导的审批也未经专业的评审机构进行评审，也未有专门的采购小组进行校验。招标代理机构与采购需求部门串通，选择有倾向的专家或者在招标过程中设置不公允条款和标准，人为影响中标结果；对采购需求价格未建立第三方机构询价机制；超标采购屡禁不止。

3.项目建设控制。建设项目管理缺乏可行性研究、可行性研究流于形式或可行性研究的深度达不到质量标准的实际要求，可能导致无法为项目决策提供充分、可靠的依据，决策不当将使得预期效益难以实现，甚至项目失败；在招标的过程中未做到公平合理，都可能导致中标价格失实，中标人实质上难以承担工程项目；竣工验收不规范，质量检验把关不严，可能导致工程交付使用后存在重大隐患。

4.资产控制。当前行政事业单位“重资金分配、轻资产管理”等现象依然比较严重，行政事业单位在运营过程中，如果对事物资产更新改造不够、维护不当，可能导致资产价值贬损、使用效能低下、安全事故频发或资源浪费等风险。

5.合同控制。未订立合同、未经授权对外订立合同、合同对方主体资格未达要求、合同内容存在重大疏漏和欺诈、可能导致单位合法权益受到侵害；合同未全面履行或监控不当，可能导致单位诉讼失败、经济利益受损；合同纠纷处理不当，可能损害单位利益、声誉和形象。

6.会计控制。固定资产管理混乱，存在账外资产。有的单位固定资产账上有，但实际上已经不存在了，而实际使用着的某些固定资产却尚未作价入账，形成账外资产。另外也存在着不同单位的资产转移，却未办理相应手续，也未反映到业务台账中的现象。

三、建议

(一)组织层面

为优化决策，降低风险，更合理的进行有限资源的合理配置，行政事业单位应建立专家论证制度，即对业务或项目的可行性进行分析论证并将论证结果作为决策的依据之一；行政事业单位应当制定内部控制监督制度，明确内部审计机构（或经授权的其他监督机构）和其他内部机构在内部监督中的职责权限，规范内部监督的程序、方法和要求。

(二)业务层面

1.收支控制：企业应当建立健全收入内部管理制度；单位的各项收入应当由财务部门归口管理并进行会计核算，其他部门和个人未经批准不得办理收款业务，严禁设立账外账和”小金库”；确保银行账户的开立、变更、撤销均经过适当的授权与审批；严格执行“收支两条线”管理规定，确保按照法定项目和标准及时、足额上缴国库，不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分收入；确保印签章有专人负责保管，并得到有效控制，确保印签章的使用均得到适当的授权与审批。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。

2.采购控制：凡达到额定金额以上的大额采购项目，由采购办提交采购小组审定；采购需求单位设立专人专岗对采购支出的历史数据进行汇总，在政府规定的最短采购周期内，审查品目，名称相同的采购事项的出现次数；上级单位要监督下级的违规外包行为，下级单位获取财政性资金后，如果要服务外包则要履行政府采购手续；建立需求评审专家数据库，并辅以专家库的随机抽取机制；应设立专人专岗或聘请专业评估机构对招标要素设置的合理性和公允性进行审核，消除歧视性条款和主观倾向性。

3.项目建设控制：通过项目立项与可行性研究，确保项目决策的科学性和合理性；严格审查设计单位证书的等级，择优选取具有相应资质的设计单位并签订合同；通过招标程序选择优质优价的建设单位，确保工程质量，控制投资成本；及时组织设计、施工、监理、对建设项目进行竣工验收，确保建设项目质量符合设计要求。

4.资产控制：建立行政事业单位资产管理责任机制，实行单位主要领导人为全面责任人、分管领导为主要责任人、使用部门负责人为直接责任人的三级管理责任制，明确相关责任人的职责范围，将资产管理责任落实到人，定期考核责任履行情况。

5.合同控制：在签约前确定签约主体是否合格、是否有履约能力；在谈判过程中，利用专家并加强保密工作，建立严格的追究制度；对合同履行情况实施有效监控，一旦发现有履约可能，应当及时提示风险；明确规定合同纠纷的处置方法；

6.会计控制：建立资产台账，加强对实物资产的管理；有资产清查小组定期进行账实核对；建立现金清查制度，盘点账款是否相符，有无白条抵库，有无私借挪用公款，有无帐外资金。

[1]刘永泽.《行政事业单位内部控制制度建设操作指南》.

（作者单位：内蒙古财经大学）