对新时期全国水库移民工作的思考

唐传利

（水利部水库移民开发局，100053，北京）

一、新时期全国水库移民工作的形势与任务

党的十八大提出2020年全面建成小康社会的奋斗目标，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的行动纲领。这些战略部署和行动纲领，进一步明确了新时期全国水库移民工作的形势、目标与任务。

1.全面建成小康社会是新时期全国水库移民工作的奋斗目标

一是在指导思想上，必须长期坚持以人为本的原则，坚决抛弃 “重工程、轻移民，重搬迁、轻安置”的传统思维，把维护移民合法权益、保障移民长远发展放在更加突出的位置。二是在工作目标上，必须更加重视移民收入翻番、农业现代化和移民新农村建设，重视移民生活水平的全面提高。三是在工作重点上，必须加大工作力度，在深入推进城乡发展一体化、加快发展现代农业、着力促进移民增收、加强社会建设、建设移民美丽家园等方面工作取得新突破。四是在工作路径上，必须明确移民工作方向，找到破解移民工作难题的有效路径，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，切实让广大移民共享现代化成果。

2.全面深化改革开放是新时期全国水库移民工作的内在要求

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了系统部署，对建立城乡统一的建设用地市场、健全城乡发展一体化体制机制和加快政府职能转变等方面提出了明确要求。一是在征地补偿和移民安置方面，要建立城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障，建立健全兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高移民个人收益水平。二是在城乡发展一体化方面，建立健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化建设成果。三是在加快转变政府职能方面，处理好政府与市场的关系，切实转变政府移民工作职能，深化移民工作行政体制改革，创新移民工作行政管理方式，增强政府移民工作的公信力和执行力，建立法制移民工作管理体制和服务型移民工作运行机制。

3.服务和推动水利水电大发展是新时期全国水库移民工作的主要任务

2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确提出，今后10年全国水利年平均投入达到4 000亿元，到2020年水利投资达到4万亿元，其中“十二五”投资1.8万亿元，目前水利改革发展处于历史最好时期。全国水利水电建设事业的持续快速健康发展，对工程建设征地补偿和移民安置工作提出新的更高要求。据初步估算，2012—2026年全国大约增加水利水电工程移民300多万人，平均每年新增移民约20万人，特别是水能资源富集的西南地区和少数民族聚集区，水库移民安置工作任务更为艰巨和繁重，保障和满足水利水电工程建设的需要是水库移民工作的重要任务。

二、对做好新时期全国水库移民工作的思考

根据新时期全国水库移民工作的形势、目标与任务要求，在我国进入全面建成小康社会的决定性阶段，全国水库移民工作的外部环境发生了深刻变化，内部管理面临着严峻挑战。这就要求对新时期全国水库移民工作管理中存在的问题进行深入的思考和认真的分析。

1.水库移民工作要与区域经济社会协调发展

当前，一些地方存在利用水库移民搬迁安置绑架工程建设，搭便车，大搞超规模、超标准基础设施建设，将水库移民脱贫致富、地方经济发展的责任转嫁给主体工程；有些地方对库区和移民安置区基础设施建设和经济社会发展不予重视，靠移民专项资金“单打一”投入，移民群众难以分享区域经济社会发展新成果。针对上述情况，今后全国水库移民工作必须坚持“双赢”原则，地方政府应抓住工程建设的难得机遇，把工程建设、移民安置作为加快贫困地区群众摆脱贫困、区域经济社会持续发展的助推剂，统筹安排，整合资源，确保工程建设与区域发展同步进行，实现建设一座工程、带动一方经济、改善一片环境、造福一批移民。在大中型水库移民后期扶持工作管理过程中，地方政府应将移民后期扶持纳入当地区域经济社会发展的总体规划，多渠道筹措资金，建立多部门合力促进库区和移民安置区经济平稳发展、基础设施完善、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。

2.工程建设征地补偿要满足水库移民安置需要

目前农村集体土地征收难度越来越大，库区人多地少矛盾越显突出，新建工程移民安置环境容量越来越不足。同时，水利水电工程建设征地补偿标准与其他同期建设项目存在同地不同价不同税的问题。移民安置点基础设施、公益设施建设、集镇迁建和专项设施处理补偿 “三原原则”也已不适应新农村建设和城镇化发展内在要求等问题。面对上述安置问题，全国水库移民工作要积极创新安置方式，按照城乡发展一体化要求，将移民安置与新农村建设、城镇化发展有机统一起来，因地制宜采取农业安置、货币补偿、养老保险安置、二三产业安置等多样化组合方式确保移民长期分享工程建设效益，破解移民安置难题。针对同地不同价不同税问题，新建工程建设征地补偿标准要争实行区片综合地价，并享受铁路、公路、机场的耕地占用税优惠政策。此外，移民安置点基础设施和公益设施建设、集镇迁建、专项设施处理要满足国家相关行业发展强制性最低标准补偿，要按照十八届三中全会的要求，建立兼顾国家、集体、个人的被征收土地的增值收益分配机制，合理提高移民个人收益，建立健全和规范管理移民长远发展多元保障长效机制。

3.水库移民美丽家园建设要符合社会主义新农村要求

水库移民为国家建设而牺牲自己的家园，还移民一个美丽家园是解决好水库移民问题的内在要求。当前仍有部分移民居住在山洪地质灾害隐患区和危房中，生存环境特别恶劣，迫切需要改善生产生活条件，水库移民美丽家园建设已经成为广大移民所思、所盼、所急的民生工程。为此，各级各有关部门要严格按照全面建成小康社会的部署要求，因地制宜，统筹规划，整合资源，整村推进，通过住房改造、新村建设、环境整治、设施完善等措施，不断改善基础设施条件，提高公共服务水平，保护库区和移民安置区生态环境。要按照“一村一策、整村推进”的要求，研究制订水库移民美丽家园建设行动方案，通过开展移民避险解困试点工作，帮助特困移民解决住房难、发展难、长远没保障等突出问题。大力推进移民新村建设，美化、洁化、硬化、亮化、绿化移民新村，并把移民新村向新社区转化，完善社区治理机制，加大社区治理力度，让新村、新社区成为移民安居乐业的精神家园和美丽家园，成为社会主义新农村建设的样板。

4.水库移民解困工作要与移民增收工作统一起来

针对全国现在仍有近500万水库移民贫困人口，全国农村移民人均纯收入仅是全国农民人均纯收入的2/3，水库移民收入水平总体与当地农村存在较大差距的实际，各级党委政府及有关部门要切实落实责任。

一要切实加大库区产业扶持力度，鼓励移民依托资源优势开展每家每户都能受益的产业。加强生产开发项目管理，合理确定移民资金的所有权、管理权和收益权，确保项目效益落实到移民村、移民户。大力发展现代农业，积极培育一村一品、一村一业。

二要进一步加强对移民群众的生产技术和就业技能培训，特别是技术技能证书培训，注意统筹整合农业、人保、教育、移民等部门针对农民的培训项目和经费资源，使每个移民家庭都有一名劳动力接受培训，掌握一至两门实用技术和就业技能，促进移民转产转业、就业增收。

三要扩大移民增收途径，建立符合当地实际的农村合作组织，鼓励移民通过劳务输出、物业经济、土地林地流转、旅游服务业、农家乐、家庭农庄等多种方式增加收入。

四要创新集体土地利用制度，研究农村移民承包地和宅基地资源资产化措施，推进承包地和宅基地市场化运作，让土地成为移民增收致富的新途径。

5.加强和谐库区建设要符合创新社会治理体制要求

当前，移民在安置区的社会融合问题还没有真正解决，一些地方新建的移民新村（社区）治理模式和治理结构尚未完全形成，一些老水库历史遗留问题和矛盾还很突出，持续上访、越级上访仍在高位运行。针对上述情况：

一要按照党的十八届三中全会提出的创新社会治理体制的要求，着眼于维护广大移民群众的根本利益，以解决影响移民和谐稳定突出问题为突破口，不断改善生产生活条件，最大限度增加和谐因素，增强库区和安置区社会发展活力，提高治理水平，促进移民安居乐业、社会安定有序。

二要积极构建移民社会融合机制，加强对移民的教育和引导，增强移民主人翁意识，提高移民参与社会心理融合的主观能动性，加快移民心理调适进程。

三要构建移民社区治理体系，进一步规范和完善移民社区治理模式，完善社区治理结构，建立社区协商共治机制，不断夯实社会建设基础。

四要构建预防化解矛盾机制，加快解决水库移民遗留问题，建立移民安置利益调解机制，建立健全移民安置和后期扶持工作社会稳定风险评估机制。

6.移民机构组织建设要符合政府职能转变要求

当前全国水库移民工作没有统一的行政管理主体，多头管理、政出多门，导致不同时期、不同类型工程或同一工程不同地区的移民政策不统一、补偿标准不一致，也造成了移民攀比心理。同时，各级各有关部门移民工作仍存在职责不清、关系不顺、协调困难等状况；移民工作管理当中，重前期审批、轻实施监管，重移民搬迁、轻移民后期扶持；安置规划变更多、概算投资调整多、移民项目超概多等突出问题。针对这些问题：

一要进一步理顺水库移民工作管理体制，统一水利水电工程移民政策标准，完善前期审批审核机制，健全监督管理制度。

二要进一步厘清地方政府、项目法人、规划设计、监督评估和建设管理等单位的责权，强化移民安置工作全过程监督管理。

三要加强移民安置规划设计管理，提高前期工作水平，对移民安置实施工作的监管，充分发挥稽察、审计和监督评估的作用，切实做好移民安置验收工作，确保移民得到妥善安置。