蚌埠市农田水利建设情况调查与思考

丁敬专

（安徽省蚌埠市水利局，233040，蚌埠）

一、蚌埠农田水利发展成效

安徽省蚌埠市地处淮河中游下段，属于海陆与南北气候过渡地带，境内河湖众多，降雨时空分布不均，是典型的孕灾地区，既是全国首批25个重点防洪城市，又是严重缺水城市之一。蚌埠市总面积5 952km2，人口367.8万人，其中农业人口260万人，耕地面积29.076万hm2。改革开放以来，蚌埠市在探索中不断加强农田水利建设，把一个灾害频繁、基础薄弱的地区，建设成为全国重要的商品粮生产基地。2012年粮食总产达261万t，三县已经成为国家粮食生产核心区，怀远、五河两县成为全国粮食生产百强县，固镇县跻身全国油料生产第二强县。特别是2012年冬季至2013年春季农田水利建设再掀高潮，全市完成土石方3 200万 m3，扩挖塘坝 2 012座，清淤农村河沟458条，更新改造小型泵站9 349 kW，新建和修复机井1 492眼，加高加固堤防62km，新建防渗干支渠及田间渠道270km；改善防洪面积0.67万hm2，改善除涝面积1.03万hm2，新增除涝面积 0.15万 hm2；新增有效灌溉面积 0.44万 hm2，改善有效灌溉面积1.45万hm2，建设旱涝保收田0.76万hm2，新增节水灌溉面积0.28万hm2。这些工程在2013年的抗旱减灾中发挥了重要作用，效益十分显著。

二、采取的措施

1.以规划为先导，提升农田水利建设水平

蚌埠市各地按照农田水利规划，结合实际，把农田水利建设与农村土地治理、道路建设相结合，现代农业发展和提高农田综合生产能力相结合，制定农田水利建设年度计划、编制工程具体实施方案，建设高标准农田水利设施。在具体建设工作中，按照规划要求合理恢复老农田水利小区，对沟渠路布置欠合理、占地多、不利农业生产的小区进行改造，使之成为标准农田水利小区；对有条件的地方，在恢复改造的基础上，扩大高标准农田水利小区规模，并通过引进新思路、新工艺、新技术提高农田水利小区建设和运行标准，使得所建农田水利小区成为“标准经济、条田统一、建筑物定型美观的高标准农田水利小区”。对农田水利单项工程实行山、水、田、林、路综合治理。

2.以项目建设为重点，突出农田水利建设功能

各地按照“堤固河畅、防泄可靠，沟保渠硬、排灌自如，水清岸绿、生态农水，管理民主、良性运行”的农田水利建设要求，加快推进包括农村饮水安全、活库活塘工程、沟河疏浚、以大沟或灌区为单位的农田水利小区、立体节水工程、万亩高标准农田水利小区、末级沟系工程为主要内容的农田水利基本建设。以项目建设为抓手，建设好防洪保安工程、稳粮保供给工程、生态水利工程，重点建设内河圩堤和沿河低洼地内的农田水利工程、大沟或灌区为单元的农田水利小区工程、跨乡（镇）的大沟和排灌站工程、活库活塘工程、立体节水工程、流域性万亩以上高标准农田水利小区工程、末级沟（渠）系工程、小型农田水利工程、边界工程和村容村貌建设工程。对涉及农田水利建设的项目，积极按照规划要求进行建设，实行集中治理、规模推进。如在小型病险水库除险加固、塘坝整治项目建设中，按照长藤节瓜的理念，集中财力物力建设活塘275座，有效发挥了水利项目的功能。

3.以资金投入为保障，引导农田水利建设发展

各地努力放大财政资金的带动效应，做好“乘法”，引导社会资金投入。2012年，全市全面足额兑现各类上级财政支持农业资金、各类奖补资金，其中省级以上各类支农资金1.87亿元，县级财政资金比往年增长2倍以上。怀远县财政每年投入500万元资金用于非项目区乡镇农田水利工程配套，并从预算内安排3 000余万元用于水利工程建设；五河县、固镇县2013年分别拿出2 000万元、1 500万元建立了农田水利专项资金。各级政府还制定优惠政策，吸引社会和受益区农民增加投入。市政府明文规定，土地流转 2 000 亩（133.33 hm2）以上的，市财政连续3年每年每亩补助200元,用于农田基础设施建设。2012年全市农田水利基本建设共筹集农田水利资金3亿多元，较上年增加近1亿元，是21世纪以来投入最多的一年；利用当前各项惠农和财政奖补政策，动员引导农民落实“一事一议”资金。“十一五”期间，全市累计完成投资83 824万元，年均增长13%，其中各类财政投资48 089.7万元，年均增长44%。

4.以健全体系为抓手，保障农田水利建设

一方面加强工作体系建设，各地党政一把手分别担任农田水利工作政委和指挥长，签订目标责任状，建立责任制，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，有关部门分工配合抓，一级抓一级、层层抓落实的新格局。各地把水利兴修纳入各级领导的目标管理责任制领导，县（区）委、县（区）政府主要负责人定期深入乡镇，调查研究，指导工作，调度水利兴修；水利、财政等部门参与村民议事，把握政策，规范行为，有力促进了农田水利建设深入开展。另一方面，加强水利服务体系建设，以乡镇或片设立基层水利服务站，建成36个农民用水合作组织，每个村都配置了村级水利员，为农田水利建设提供系统服务。

三、存在问题

蚌埠市农田水利建设成效明显，为保障农业和农村经济发展发挥了重要基础作用。但农田水利建设基础仍然薄弱，建设滞后、标准偏低、管理粗放的问题不同程度存在，相对滞后的农田水利设施总体上依然是农村经济发展的制约因素，影响农业生产、农民切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

1.重视程度不一，农田水利建设发展不平衡

部分干部对水利基础地位认识不足，没有从战略和全局的高度认识农田水利基本建设的重要性和紧迫性，旱涝灾害发生时怨天尤人，平时对农田水利建设“说起来重要、做起来不要”。少数地方对水利建设不研究、不重视，没有真正把农田水利建设作为农业发展的基础工程来部署、作为发展现代农业的重要方面来推进，精力投入不够，农田水利建设力度不够，开展大规模农田水利建设组织领导不够，没有真正形成“重水”的浓厚氛围、“惠水”的资金投入、“强水”的工作落实，使农田水利建设工作长期“面貌依旧”，甚至倒退。

2.水利设施年久失修，设施功能没有充分发挥

蚌埠市农田水利工程大都建于改革开放前，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低、配套率低，且经几十年运行，部分中小灌区工程不配套，老化失修问题突出。主要表现为一些农田水利工程蓄水能力下降，渠道灌溉能力萎缩，泵站排涝能力衰减。近年虽然对一些农田水利设施进行了改造，但一些设施仍处于超期服役、带病运转的状况，一些干支斗沟渠仍然存在失修老化、淤积严重的情况，极易发生渍涝。

3.资金投入不足，稳定增长机制没有形成

蚌埠市农田水利基本建设投入水平相对较低，投入机制尚未完全建立。目前农田水利建设主要依靠政府投入，投资渠道单一，投资数额不足，自筹资金开工建设的项目很少，动员农民“一事一议”兴修水利的工程更少。同时农田水利建设投入分散，造成农田水利建设难以形成合力，致使一些项目投资效益不高。究其原因，一方面，中央和省市出台的财政补助政策，大多投向大型骨干水利工程，对小型农田水利基本建设补助项目少、补助资金少，与实际需求相差甚远。中央、省投资的项目对地方政府配套资金有明确要求，对目前市及县区财政来说，很难拿出更多资金用于农田水利工程建设。另一方面，农村取消“两工”以后，农民投工投劳没有了强制性约束，“一事一议”往往议而不决，农民投资投劳难以实施，投入大幅度下降，失去了农田水利建设投工投劳的一个支点。

4.管护机制不健全，管理服务没有完全到位

农村体制改革后，土地由集体经营转变为农民分散经营，水利工程管理体制没有完全理顺，导致一些地方水利工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。一些地方存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的现象，农田水利工程管理相对薄弱，特别是中小型水利设施管理缺失或不到位，工程效益低。许多小型农田水利工程的维修和管理不同程度存在“三无管理”现象，即无管理机构、无管理人员、无管理资金，影响了农田水利设施功能的发挥。

四、对策建议

“十二五”期间，国家把农田水利建设作为农村基础设施建设的重中之重，这是加强农田水利基本建设的重大机遇，必须切实加快农田水利基本建设步伐，为农业和农村经济又好又快发展打下坚实基础。

1.提高认识，巩固农田水利建设的基础性地位

一要清醒认识蚌埠市“水情”。蚌埠地处淮河中游下段，属于亚热带与暖湿带的过渡区，洪涝灾害频繁，水资源时空分布严重不均仍然是蚌埠市的基本水情。据统计，2000—2007年8年间共发生干旱灾害6年，其中特大干旱1年，严重干旱2年，轻度干旱3年，旱灾发生的频率为75%。

二要充分认识水利设施的作用。研究表明，在影响粮食生产的诸要素中，水的增产效用最为突出，1亩水浇地的收益是1亩旱地的2～4倍，水利对粮食生产的贡献率达到40%以上。要认识水利设施的重大作用，紧紧抓住全党全社会关心关注水利事业、加快水利改革发展的历史机遇，着力实施农田水利重点县、节水灌溉、农田水利基本建设、灌区续建配套与节水改造等农村水利工程，做好农田水利建设管理这篇大文章，努力实现“三年恢复，五年提高，七年治标”农田水利建设的总体目标，从根本上巩固农田水利建设在农业中的基础地位。

2.加大投入，保障农田水利建设可持续发展

一要大力发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，建立财政投入稳定增长机制，贯彻落实中央、省市相关规定，每年从各级地方财政新增部分、土地出让收益中，按一定比例列支财政预算，用于水利重点工程和农田水利基本建设。

二要积极争取中央和省市补助资金，充分发挥政府及有关部门的职能作用，吃透上级政策，加强沟通协调，积极提报水利重点项目，做好项目前期工作，用优良的投入收益率和先进的项目理念，争取国家的项目投资和上级的政策支持。

三要建立社会资金投入机制，放大财政资金的带动效应，鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设；对一些有一定收入的项目，或是良性运行的项目，可以搞股份合作制或以BOT方式运作。抓住政策性银行优先支持水利建设的机遇，切实加强与金融部门沟通联系，争取金融部门对农田水利工程建设的信贷投入。

四要充分调动农民群众兴修水利的积极性，推行“一事一议”“民办公助”“以奖代补”发展农田水利事业，实行多筹多补、多干多补，积极引导农民对直接受益的农田水利设施建设投工投劳。

3.突出重点，统筹推进农田水利事业发展

一要坚持旱涝兼防、综合治理的原则，以大中小沟清淤疏浚、泵站更新改造、涵闸除险加固、农桥配套、机电井建设及设备配套为重点，不断夯实农田水利基础，进一步增强抵御旱涝自然灾害能力；以大沟和干渠系统为单元实施水、田、林、路综合小区治理，加快桥、涵、闸、井等配套建设，整体提高农田抗旱排涝防渍能力；建设一批带动能力强、覆盖范围广、受益群众多的农田水利骨干项目，集中力量推动，集中资金支持，集中时间建设。

二要重视并做好项目工作，树立“抓前期就是抓资金，抓项目就是抓大事”的理念，紧盯省、市资金投向，按照“论证一批、落实一批、储备一批”的要求，加大水利项目前期工作力度，提高项目设计质量，不断充实水利项目储备；结合国家大中型灌区节水改造、大型排涝泵站更新改造、农业综合开发、土地治理、高效节水等项目，扎实开展以大沟或灌区为单元的农田水利小区工程建设，重点建设一批跨乡（镇）的大沟、排灌站工程，进一步调节水资源时空分布，并实行“沟、渠、路、林、田、桥、涵、闸、站、井”综合治理，实现农田灌排自如。

三要突出围绕农业增效加快农田灌排设施建设，内河圩堤与沿河低洼地内的农田按照 “防洪、挡水、抢排、抽排、降渍、蓄水、引水、提水、调整结构”等思路建设好农田水利综合治理小区，加快内河圩堤和沿河低洼地内的农田水利工程治理步伐；按照“蓄、引、提、调”的要求，以涧沟或小流域为单元大建集“河、库、塘、渠、站、水保”为一体的“长藤结瓜”式的工程，重点建成一批活库、活塘工程，切实提高丘陵区防洪和水源的供给能力，推进以塘坝扩挖、沟河疏浚、集体泵站更新改造（机井建设）和基层水利服务体系建设为主要内容的“三加一”工程建设。

四要提升设施建设水平，积极整合渠道防渗、管道灌溉、水稻控灌、土壤墒情预报、大沟蓄水等节水农业灌溉技术，充分利用空中、地表、地下水资源，实现农田输水节水、生态节水、生育节水，提高水份生产率，建设一批节水工程；紧紧围绕现代化农田水利，分区建成满足“堤固河畅，沟保渠硬，水清岸绿，生态农田，管理民主，良性运行”要求的流域性万亩以上高标准农田水利小区，着力建设末级沟（渠）系工程，从沟渠路配置方式、渠道硬化、灌溉方法、农业生产等方面优化末级渠道建设和灌溉技术方案，解决农田“最后一公里”输水问题。

4.深化改革，创新农田水利管理模式

一要加强农田水利工程管理体制改革，建立建管并重的管理新模式，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。重点推进小型农田水利工程管理改革，加快市级国营泵站标准化建设，推进集体泵站产权改革，鼓励集体所有制的水利工程采用承包、租赁、拍卖等灵活多样的方式，搞活经营权，落实管理权。要稳步推进农田水利体制改革，事业性质的水管单位按照精简高效和事企分开的要求，推行管养分离；企业性质的水管单位按照现代企业制度的要求，完善公司法人治理结构，实行自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展。

二要建立健全工程质量终身负责制，从严把好工程规划、方案编制、施工管理、检查验收等各个环节，强化科技支撑作用，加强技术指导，推行农水工程标准化设计图集，推进专业化施工，确保工程质量，并建立群众义务监督员等外部监管制度。

三要大力培育农民用水户协会等群管组织，建立完善村级水管员制度，使每一项农水工程都落实好管理主体。要建立和完善收费补偿机制，实行政府补贴，通过业主招标、承包租赁等方式，保障投入农田水利设施资金的合理效益。