地方政府自主发债对水利投融资平台发展的影响分析

马毅鹏，乔根平

（水利部发展研究中心，100038，北京）

包括水利投融资平台在内的地方政府融资平台是地方政府为了规避我国《预算法》中关于地方政府不列赤字、不得发债的限制，通过设立所谓投资公司的方式进行社会化融资，从而满足各地基础设施建设资金需求的一种工具。近年，水利投融资平台为大规模水利建设的开展提供了重要的资金支撑。

从2009年开始，我国开始探索发行地方政府债券，并逐步扩大试点。综合目前形势来看，地方政府发债将会进一步深入推进，很可能会打破法律限制，这就从制度上对平台存在提出了质疑，而且目前各类融资平台运行的不规范也将促使国家对其进行规范和清理。那么，在这一趋势下，水利投融资平台未来如何发展？

一、地方政府自主发债将成为一种必然趋势

1.我国地方政府债券现状

地方政府债券 （简称地方债）是指以地方政府为发行主体，由财政部门或其他代理机构以政府名义发行，用于地方公益性建设项目投资的一种债券，一般以地方政府信用为担保，以地方政府财政收入为还本付息来源。

由于受法律限制，我国地方政府债券出现较晚，近年随着政策放开，我国出现了财政部代理发行地方政府债券和试点地方政府自行发债两种地方债形式。其中：财政部代理发行地方政府债券是地方政府作为债务人承担按期支付利息和归还本金责任，由财政部代理发行、代为办理还本付息和拨付发行费的可流通记账式债券；试点地方政府自行发债则是在国务院批准的额度范围内，由试点的地方政府自行组织债券发行、自行还本付息的一种机制。地方债券规模从2009年开始发行2 000亿元，到2014年翻了一倍达到4 000亿元。

2.实行地方政府自主发债的必然性

上述两种发债方式虽然在发债规模上逐年增长，但总体而言，仍存在不能满足资金需要、发行责任和义务对等性不强等问题。为了满足地方政府的融资需求，同时也是促进地方政府债务的可持续发展，允许地方政府自主发债，建立地方政府债券市场，在满足地方基础设施建设资金需求的同时，利用债券发行过程中市场的力量来约束地方政府的举债行为，已是社会各界共识。

一是目前地方债的发行规模偏低，远远不能满足地方建设需要。2013年国务院批准的地方债额度只有3 500亿元，仅占2013年全部地方财政支出119 272亿元的2.9%，可谓是杯水车薪。而根据审计署公布的全国政府性债务审计结果来看，截至2013年6月底，全国地方政府债务总额高达约17.9万亿元（其中地方政府负有偿还责任的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元），而地方债的累计规模是8 500亿元 （2013年地方债6月份才开始发行，因此未计入），仅占地方债务总额的4.8%。由此可见，地方政府有巨大的融资需求，但是目前的地方政府债券远远不能满足需求。

二是当前的政策倾向为地方政府自主发债营造了良好的制度环境。国务院从2009年开始批准财政部代理发行地方政府债券，并于2011年在4省市试点由地方政府自行发债，2013年进一步扩大试点范围到6个省市。党的十八届三中全会以来，国家又陆续出台了多个与地方政府债券相关的政策，都明确提出了要建立健全以地方政府发行债券为主体的地方融资机制。在这种背景下，经国务院批准，财政部进一步明确2014年的地方政府自行发债试点内容扩充为地方政府自发自还（2013年及以前的试点仅是地方政府在债券发行环节具有自主权，债券还本付息仍由财政部代理进行）。由此可见，无论是在制度安排还是在实际操作层面，地方政府在地方债发行过程中自主性的提升都是必然的。

三是目前各类融资平台给平台自身、地方政府甚至是金融体系都带来了诸多风险。这些风险包括：融资平台资产债务情况不透明；地方政府通过平台融资缺乏有效监管导致地方政府负债规模急剧膨胀；平台融资过多依赖银行贷款导致项目期限与债务期限不匹配；平台融资成本高、担保不实、还款能力差给金融体系带来风险等。而地方债具有公开透明、融资成本相对较低、期限较长、市场约束力较强等方面的优势。因此，通过发行地方政府债券进行融资必将是未来的发展趋势。

3.地方自主发债的主要要求

地方自主发债是指通过立法或由中央政府建立制度明确地方政府债券发行、使用和还本付息的操作规则，建立信息披露和信用评级机制，地方政府在经地方人大批准后按照规则向市场发行债券，通过市场力量约束和控制地方债务风险的一套地方政府债券发行机制。相对于现存的两种发行方式，地方自主发债主要体现在“自主”上，但这种自主不是所谓的自由，必然是在一定的制度规则严格要求下的自主：

①投资领域更加明确，还款来源清晰。根据国外经验和我国市场经济改革方向，未来地方债的资金投向限制将十分严格，只能用于各类纯公益性的基础设施建设项目，且还款来源明确为财政收入，纳入财政预算，这在一定程度上控制了地方发行债券的规模，规避了风险。

②发债规模更加合理。地方发债规模主要由地方需求及其财政收支情况确定，在市场约束下，“发债冲动”必将受到自身财政收入水平的制约。根据目前地方政府支出和负债水平来看，地方自主发债后地方债发行额度相比近年的发行额度可能要有大幅度增长。

③负债水平更加透明。地方自主发债的前提之一就是地方政府仅仅是一个在债券市场发行债券的普通市场参与者，只有在具有完全透明的财务状况与良好的信用状况时，地方政府债券才有可能得到市场的认可。

可以看到，通过地方政府自主发债进行融资时担保和还款来源清晰明确，融资成本更低，也有利于项目期限与债务期限的匹配，建立市场化的地方政府举债约束体系。因此，允许地方自主发债将成为规范地方债务市场、促进地方基础设施建设、降低地方财政风险的改革方向。

二、地方政府自主发债后水利投融资平台的机遇和挑战

1.面临的挑战

一是水利投融资平台将被剥离公益性项目融资职能，失去目前资产规模和抵押担保渠道等方面的优势。根据 《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（国发〔2014〕18号），在地方政府自主发债后，将会逐步剥离融资平台公司的政府融资职能，因此目前各类融资平台中大量公益性资产和存量债务将会剥离出来。传统上水利投融资平台由于大量公益性资产的注入，一方面构成了庞大的资产规模，美化了资产负债率；另一方面也经常利用这类资产进行抵押或者直接为公益性项目进行融资，未来公益性资产及债务的剥离将使平台失去目前资产规模和抵押担保渠道等方面的优势，而且由于水利项目中公益性工程较多，未来水利投融资平台融资规模也会大幅度降低。

二是水利投融资平台将被直接推向竞争激烈的投融资市场。当前水利投融资平台大多兼有对公益性、准公益性和经营性项目的融资、建设、运营等多种功能。在将公益性资产和为公益性项目融资的职能剥离，政府不再为其提供直接的还款担保后，平台将不得不按照市场规则，在竞争激烈的投融资市场中生存。对于收益稳定、经营收益较好的平台尚能较好地获得市场青睐，而拥有大量低收益资产、且缺乏相关经验的公司将会面临非常大的竞争压力。

三是不同类型的水利投融资平台将明显分化发展。目前水利投融资平台主要有纯融资性公司、项目法人型公司（由平台公司直接承担项目融资、投资、建设和运营等综合业务）和控股型公司（平台作为母公司控股各个项目公司，由母公司代子公司融资后作为母公司对子公司的股权投入或由母公司为项目子公司进行融资担保）等三种主要类型。在完全剥离融资平台的政府融资职能后，可能会迫使部分缺乏有效资产、纯粹做融资运转的“空壳公司”平台破产关闭。对于项目法人型和控股型平台公司，将会继续承担融资和投资建设等职责，只是其资金的来源渠道和担保方式等方面将发生较大变化，并且平台未来的财务透明度、规范运行等也将面临更高要求。

2.存在的机遇

一是地方政府自主发债有利于满足水利公益性项目的投资需求，为融资平台减负。水利投融资平台的负债来源主要是公益性项目，在债券融资满足公益性项目建设资金需求，平台现有公益性资产剥离后，平台负债规模将会大幅度缩小，平台付息压力明显减小，有利于降低平台风险。

二是有利于现有平台公司加强经营性项目的建设与管理。近年，随着国家出台系列政策规范地方政府融资平台，使得融资平台融资难度不断增加，水利投融资平台将主要精力用于如何为地方政府安排的公益性项目融资上，导致对本应高度重视的项目建设和运行管理关注和投入不足。在将公益性项目融资职能剥离后，平台可以有更多精力用于加强项目的建设与管理。同时，经营性项目竞争性的特点也将迫使平台更加关注项目建设和运行管理水平。

三是地方政府自主发债后，可能将会倒逼部分融资平台通过转型发展，建设核心竞争力，实现自身新的定位。可能有三种发展方向：①转型为专业投资机构。我国基本国情是长期处于社会主义初级阶段，各方面发展任务艰巨繁重，特别是水利改革发展任务较多，所需资金规模较大，水利投融资平台可利用已有的经验优势，转型成为专业的水利投资机构，与其他专业投资机构一样开展业务。②承担专门的融资业务。未来一段时期各地所需建设资金规模庞大，而地方政府债券额度有限，必然无法满足多种类型的融资需求，可在合理控制债务水平的前提下，作为地方政府融资的重要补充力量。③发展为综合性控股公司。平台可通过整合重组形成一定的资产规模，在专业领域内从事基础设施建设项目的融资、投资、建设、运行管理等工作，充分发挥企业的优势，灵活运用贷款、企业债券、信托、股权转让等多种市场渠道进行融资，满足建设资金需要。

三、地方政府自主发债后水利投融资平台的转型方向

水利投融资平台为大规模水利建设的推进提供了巨大的融资支持，通过银行贷款、企业债券、中期票据等不同形式的融资方式有力支撑了重大水利工程建设，提升了资金效益，促进了水利行业的市场化。地方政府自主发债后，曾发挥重要作用的水利投融资平台同其他融资平台一样必将受到重大影响，生存空间受到挤压。随着未来一段时期水利行业市场化改革的不断推进，水利投融资平台的转型发展可在以下几方面进行探索：

1.强化为水利经营性资产管理实体

未来我国水价形成机制改革的方向是以市场为导向，水的价格要充分反映水资源的稀缺程度和供水成本，水价市场化改革带动水利行业盈利空间变大，水利投融资平台作为一家企业将有利可图。比如，2013年国家发改委《关于水资源费征收标准有关问题的通知》（发改价格〔2013〕29号）明确了“十二五”末各地水资源费要调整达到的最低水平，相比之前的水资源费水平有了较大幅度的提高；北京市2014年5月上调了居民水价并开始实施居民生活用水阶梯水价制度，这些措施表明了水利行业市场化改革方向。随着水利行业盈利空间变大，水利投融资平台可以不断强化自身作为水利经营性资产控股企业的身份，提高自身收入能力。

2.塑造成为水权交易的市场载体

随着我国水权水市场建设的推进，水利投融资平台可充分发挥自身优势承载水权交易。建立健全水权交易制度，积极培育水市场，是我国未来一段时期深化水利改革的重要方向，其核心内容就是要建立国家、流域、区域不同层面的水权交易平台，推动地区间、用水户间的水权交易。由水利投融资平台作为水权收储转让的交易平台，可以充分发挥其水利资产运营和管理的优势，同时利用水权交易给平台带来的收益，能够进一步推动水利设施建设投资。比如，2013年内蒙古水权收储转让中心依托内蒙古水务投资集团成立，为其他地区提供了鲜活经验。

3.转型为专业化的水利基础设施运行管理公司

创新水利公共服务方式，推动水利公共服务向社会力量购买，是全面落实党的十八届三中全会精神深入推进水利改革的重要内容之一，水利行业政府购买公共服务的推进，为水利投融资平台提供了发挥自身经验和资产优势的契机。水利投融资平台应抓住这一契机，利用自身优势，加快转型，向实体经营方向发展，积极参与工程建设管理、运行管理、维修养护等方面的政府公共服务购买。

四、当前水利投融资平台的发展对策

水利投融资平台大部分成立较晚，在融资规模、经营、管理和财务等方面发展水平还不够高，面对近期国家关于地方政府债券有关政策的出台，应当发挥“船小好掉头”的优势，积极主动采取措施，实现自身的健康发展。

1.分类化解存量债务，建立平台债务管控机制

地方政府要与水利投融资平台共同对平台旗下资产和债务进行分类整理，逐步剥离公益性资产，锁定公益性债务，通过发行地方政府债券购买、纳入财政预算、成立资产管理公司、中央财政补助等方式逐步化解；根据发改委有关政策，对非公益性存量债务中的高利短期债务，可申请发行期限较长、成本较低的企业债券募集资金进行置换；对平台公司项目建设出现缺口，无法完工实现预期收益的情况，可积极申请发行适度规模的新债，募集资金用于“借新还旧”和未完工的项目建设。在妥善处理存量债务的同时，要建立保障平台债务可持续发展的债务管控机制，主要包括：地方政府编制并公开资产负债表；逐步建立地方政府信用评级机制；将政府负债情况纳入官员考核体系；建立平台公司资产负债、经营状况、项目进展等情况的公开发布机制；建立平台融资与自身财务状况、拟投资项目收益状况、地方政府财务及信用状况等紧密联系的约束机制等。

2.明确平台的功能和职能，做强水利投融资平台

地方政府应当开展水利投融资平台资产状况全面检查，通过适当兼并重组和注入优质资产等方式做实融资平台资本金。水利建设任务重、各类水利资产较丰富的地区可以保留单独的水利投融资平台；水利建设项目较少、水利资产有限的地区，应将水利投融资平台并入政府统一的基础设施建设融资平台，水利项目融资职能由当地政府综合性融资平台承担。

地方政府自主发债后，政府债券融得资金应主要用于没有收益的公益性项目，对于具有一定收益水平的公共项目可明确由水利投融资平台来承担，如水力发电、供水、治污等。融资平台作为业主方负责项目的融资、建设、运营管理等全过程，还款来源可以包括政府补贴、项目收益、企业其他收入来源等。此外，平台还可根据自身优势和特点，积极参与政府公共服务的购买。

3.积极利用企业债等方式拓展直接融资渠道

水利投融资平台应积极利用企业债券等方式进行融资，优化自身融资结构，促进债务可持续发展。第一，根据《国家发展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金 〔2013〕957 号）的规定，多种水利项目属于“加快和简化审核类”的企业债审批项目，应积极利用这一有利政策；第二，借鉴国内外经验，对于具有稳定现金流作为偿债资金来源的水利建设项目，可按照 “融资—投资建设—回收资金”封闭运行的模式，发行水利项目收益债券；第三，积极探索通过“债贷组合”的方式进行融资，根据项目未来资金回收的具体情况，合理分配债券和贷款的比例与期限。

4.加强人员队伍建设，提升自身经营能力

水利投融资平台的发展需要大量高层次金融和经营管理人才，要高度重视人才队伍建设，吸引兼具水利、金融、管理等多方面综合素质的专业人才，为平台的转型发展提供人才保障。平台公司应注重提高自主决策能力，通过研究分析资本市场运行状况、发育程度和宏观经济的走势，结合国家政策引导方向，合理确定融资工具，降低融资成本。紧密跟踪地方水利、城建、环保、农业等部门建设需求，建立同多方面的密切合作关系，利用好政府向社会力量购买公共服务的机会，充分发挥自身资产、资源和经验优势，准确把握市场机遇，找准利润点，做大做强企业。

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