中央水利事业单位预算管理制度建设存在问题及改进建议

张杰

中央水利事业单位预算管理制度建设存在问题及改进建议

张杰

中央水利事业单位是指水利部所属的各级事业单位。部门预算改革以来，经过10多年的探索，中央水利事业单位按照财政部、水利部的规定，较好规范和加强了预算编制、审核、汇总、上报、下达以及执行、验收和绩效评价等工作，初步建立了适应部门预算管理要求的管理体系，较好地服务了水利事业的改革和发展。但从实践工作的需要，用发展的眼光，当前中央水利事业单位预算管理还需要进一步加强，尤其在制度建设上还存在一些不足，要及早研究解决。

一、制度建设中存在的主要问题

1.制度分散未成体系

目前中央水利事业单位出台的关于预算管理方面的制度，内容上主要是对上级规定要求的细化，形式上既有专项制度也有制度转发时一并提出的贯彻意见。这种做法的优点是针对性强，但从制度建设布局上，还不成体系，不够全面。

2.“拿来主义”偏多

一些制度在内容和要求上，对上级的“拿来主义”部分较多，本单位管理个性的要求还不够深刻。从制度规范的内容看，财政部、水利部的管理规定针对的

是全国的管理实际，而中央水利事业单位则具体和微观得多，以流域机构为例，有些流域机构跨七八个省、预算级次四级、职工两三万人，而有的流域机构零星分布一两个省的省界处、单位人数两三百人、预算级次也只有两级，这些个性的情况，都应当在制度制订工作中深入考虑。

3.一般性规定偏多

近年来各级中央水利事业单位虽然加大了制度建设的力度，但专项办法、一般性的要求多，预算管理全流程管理、重点环节规范管理要求的少。一些办法的条款泛泛而谈，管理思路不够拓展，管理的重点和方向没有得到突出。

二、制度建设中问题的原因分析

1.认识不够深刻

一是对国家、财政部、水利部出台的制度条款学习不够，没有掌握实质要求，依葫芦画瓢，最后结合实际不够、没有形成切合单位实际的管理规定，二是对预算管理工作在全局工作中的定位认识不够深刻，预算只有与业务工作科学有机的结合，才能发挥其预计（测）、相机调整、修正业务开展的作用。反之，相关的制度条款就显得生硬和不易执行。

2.制订的方法不够科学

一是制订过程中征求意见的广度、深度不够，基层单位没有被征求意见或意见不够重视，制度条款在执行层面考虑不够全面；二是个别制度制订中，没有遵循制度建设本身的规律，制度规定没有实现闭环管理，存在断链和盲点。

3.不同制度之间存在抵触的条款

实际执行中，不同部门和不同时期出台的预算管理制度的一些要求与实际脱节，部分条款过细过于繁琐，甚至条款之间还存在相互矛盾的现象，造成各级中央水利事业单位预算管理制度执行和建设的困扰。

三、抓紧构建预算管理制度体系

各级中央水利事业单位预算管理制度体系的构建，要协调好制度建设全面覆盖与重点突出的关系，抓好制度体系的建设。

1.制度体系构建的原则

预算工作具有很强的政策性，涉及单位的方方面面，在单位预算管理制度体系建设上，要格外慎重，注意把握以下七项原则：一是合规性原则，中央水利事业单位预算管理制度必须严格保持与国家层面、财政部门层面、水利行业主管部门层面政策、制度的一致性。二是要求统一的原则，预算管理各项制度的要求，之间要统一，不能相互抵触。三是闭环管理的原则，制度体系的设计要实行闭环管理。四是持续改进的原则，制度要与时俱进，结合实际不断完善。五是兼容性原则，专项制度之间要留有“接口”实现兼容。六是全员参与的原则，因为预算涉及到单位所有人的工作及切身利益，要注意制定过程中人员参与的普遍性。七是简便性原则，制度出台后要利于执行。

2.制度体系建设的内容

中央水利事业单位预算管理制度的内容,要注意四个方面的融合：从预算管理参与的主体上，应囊括单位所有部门和全部职员，除了预算部门外，还应将房管、资产、人事、科技以及建管、规划计划等部门纳入其中，如将房管部门纳入住房改革预算编制工作中，将人事部门纳入工资津补贴预算编制中，将科技、规划、建管、防办纳入项目预算编制中；从资金的来源上，要将所有资金都纳入预算编报中，既包括财政专项资金，也包括建设性资金，既包括财政拨款，也包括单位创收的自有资金，体现全额的特征；从预算管理的流程上，应侧重于全程覆盖，既包括预算编制，更包括预算执行、绩效评价和监督管理；从单位内部管理全局看，不仅仅是预算管理自身，更要注重预算与业务工作的有机结合，尤其注重发挥预算对单位内部管理的牵引作用，通过加强预算管理，来全面提高单位管理水平、管理效率的提高。

3.制度体系建设当前任务

当前中央水利事业单位预算管理制度体系建设要关注三个重点：滚动预算、绩效预算和全面预算。按照财政部、水利部滚动预算管理有关要求，切实加强各中央水利事业单位中长期事业规划、项目规划以及项目储备的工作，对重大项目课题要做好历炼工作，充分论证，遴选，集中财力办“大事”；加大预算绩效管理工作的力度，在绩效评价试点项目管理制度的基础上，对单位整体绩效评价试点管理进行制度探索和研究；从基本人员数据库和项目库两方面，主动积极做好本单位预算库建设工作，开展全面预算管理制度的研究工作，适时可以开展试点。

具体工作上，要坚持全面和重点兼顾：一是着眼于预算管理的全面性和对单位内部管理的牵引作用，抓紧制定涵盖单位全员、管理全程、资金全口径和全面工作的预算管理制度，当前应重点抓好本单位的《基本支出预算管理细则》《预算项目管理细则》《预算管理工作规程》《预算监督管理办法》等制度制订，以此带动和提高单位整体管理水平。二是突出对重点和薄弱环节管理的加强，做好预算项目规划、业务顶层设计、预算项目储备和预算绩效管理工作，抓紧制定《预算库管理办法》《预算项目评审管理办法》《预算支出绩效评价管理办法》等制度办法，提高预算管理重点环节的科学和精细管理。

4.扎实做好前期准备工作

一是加强对现有制度的梳理，尤其是管理内容、管理要求的梳理，对该废止的废止、该完善的完善、该建立的建立，加快建立完善符合当前单位预算管理最新制度要求和工作实际的制度体系。二是尽快找到预算管理对单位内部管理整体工作牵引的“抓手”，以丰富制度落实的措施，要深刻领悟和灵活把握财务预算管理在资金保障、内控安全和绩效评价方面的职责，以服务单位各项事业发展为目标，主动积极推进预算管理与业务管理的有机结合，优化内部管理，提高单位管理水平■

（作者单位：淮河水利委员会233001）