规划环境影响评价制度及对规划水资源论证的启示

李香云，张 旺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

规划环境影响评价制度及对规划水资源论证的启示

李香云，张 旺

（水利部发展研究中心，100038，北京）

我国规划水资源论工作还处于探索起步阶段，如何建立科学有效的论证机制仍需开展大量工作。学习和借鉴已建立实施近10年的规划环境影响评价制度，规划水资源论证制度应重点建立健全规划水资源论证法律制度，细化论证范围，建立和完善适应不同规划层次的技术体系、责任机制，同时建立信息公开和公众参与机制。

规划环境影响评价；水资源论证；制度；启示

近半个多世纪以来，为满足经济社会发展用水需求，我国不少地区的水资源开发利用超出了承载力。随着新型工业化、城镇化的快速发展，水资源面临的形势更加严峻。理论上，规划水资源论证能够从决策源头预防对水资源系统的不利影响。但目前我国规划水资源论证工作还处于探索起步阶段，如何建立科学有效的论证机制仍需开展大量工作。已建立和实施近10年的规划环境影响评价制度，值得我们学习和借鉴。

一、规划环境影响评价制度的建立与推进

规划环境影响评价 （以下简称“规划环评”）制度，也称战略环评制度，指对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的制度。这一制度对提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展具有重要作用。

1.规划环评制度的建立

1989年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》，对建设项目的环境影响评价要求较多，但在规划环评方面，只对城市规划设定了原则性规定，即要求制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务。在2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称 《环评法》），正式确立了规划环评制度的法律地位，规定了不同规划类型的环评报告的编制、审查、公众参与、审批等要求。

2.强化规划环评法律法规制度体系建设

《环评法》确立了我国两项重要的环境管理制度，即项目环评和规划环评制度。然而，经过多年发展，建设项目环境影响评价的范围和数量不断扩大和增加，评价和审批工作从早期的接受程度低走向规范化，仅“九五”期间建设项目环境影响评价执行率就已达90%。与之相比，规划环评制度没有达到这样高的执行率。按照有关资料，截至2007年年底，全国共审批各类建设项目环评117万件，规划环评还不到100件。鉴于此，国家和环保部门进一步强化规划环评的制度体系建设，从法律法规和政策方面不断推动规划环评制度的实施。其中，环保部门先后制定了《规划环境影响评价技术导则（试行）》（2003年）、《专项规划环境影响报告书审查办法》（2003 年）、《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》（2004 年）等规范性文件；出台了《规划环境影响评价条例》（国务院令第559号）（以下简称《规划环评条例》）等。此外，许多省市也相继配套出台了多项地方性规章和专门文件，大大推动了规划环评的实施。

3.规划环评制度的推进：试点先行，重点突破

“试点先行，重点突破”是我国政策实施早期阶段常用的方式方法，规划环评也不例外。

2003年《环评法》正式实施后，为了贯彻落实好规划环评制度，环保部门按照典型行政区、重点行业和重要专项规划等三种类型的23个规划进行环评试点，并对内蒙古、新疆、广西等省、自治区以及大连、武汉等城市的国民经济和社会发展规划进行了环评试点，此后又陆续批准江苏省、湖北省、宁波市、芜湖市、广州市为规划环评试点省份和城市。通过试点，在探索机制、完善方法、培养队伍等方面取得了明显成效，不仅推动了全国规划环评工作的开展，也为发现问题、推进规划环评和制度建设积累了大量经验。

国民经济和社会发展规划涉及领域多，各类规划性质和特点差别大，环保部门先后发布了《关于进一步加强港口总体规划环境影响评价工作的通知》《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》等文件，加强重点领域管理，推进专项规划环评工作。目前，城市规划、煤炭、港口、流域梯级水电开发等领域的专项规划环评工作基本上步入规范化实施。总体上，从国家到地方，规划环评工作已经逐渐展开。

二、规划环境影响评价实施机制

规划环评制度体系，特别是《规划环评条例》的颁布实施，从规划的分类，到规划环评的编制、报批、审查、跟踪评价和责任等方面作出了明确规定，基本构建了较为完整的规划环境影响评价实施机制。

1.规划环境影响评价的范围

按照《规划环评条例》规定，并非所有规划都需做环境影响报告书。《规划环评条例》明确了必须进行环境影响评价的规划范围：“一地”即土地利用有关规划的环境影响评价；“三域”即区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环境影响评价；“十专项”即工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游和资源开发的有关专项规划的环境影响评价。

2.规划环境影响评价的编制机构

与建设项目环评管理制度（EIA）不同，环保部门对从事规划环评工作的机构尚未出台资质要求的规定。从规划环境影响评价制度现状看，规划环评编制单位主要有两种，一种是规划编制机构；另一种是规划环境影响评价技术机构。对于综合性、指导性规划，因其决策层级高、涉及范围广、保密性要求高、不确定性较大，根据《环评法》要求，这类规划环评的内容相对简单，只需编制篇章和说明，常由规划编制机构自行编制。对于专项规划环评，视条件（保密等）和技术难度要求，可自行编制也可委托专业技术机构编制。

3.规划环境影响评价的审查与责任主体

《规划环评条例》对规划环境影响评价的审查做出明确详细规定，主要由规划审批部门把关，《规划环评条例》要求对缺少规划环评内容（篇章、说明和报告书）的规划，规划审批部门不予审批。加上2003年出台了《专项规划环境影响报告书审查办法》，规划环境影响审查主体主要有三类，即：①规划审批部门（以综合性规划审批为主）；②市级以上人民政府（审批的专项规划）；③规划审批部门同级的环保部门（负责召集审查小组）。

与规划环评有关的责任主体主要有五类，依次为：①规划编制机关，②规划审批机关，③审查小组召集部门，④审查小组专家，⑤规划环境影响评价技术机构。法律责任以“处分”为主，第五类主体则有可能承担刑事责任。

三、规划环评制度设计的特点与不足

1.规划环评制度设计特点

规划环评制度设计的特点：一是具有强有力的法律支撑，建立了较为完善的制度体系和实施机制。二是明确了规划类型及其规划范围、规划环境影响评价的主要内容，将规划实施可能对人群健康产生的长远影响作为环评分析、预测和评估的基本内容之一。三是明确了规划环评各利益相关者的责任，包括规划编制部门、审查、审批部门的职责和法律责任。四是列举了审查意见、跟踪评价、公众参与、信息共享等环评技术环节的内容与形式，使规划环评成为保障公众环境权益的平台之一。五是建立了经费保障制度，明确所需的费用应当按照预算管理的规定纳入财政预算，接受审计监督。

2.规划环评制度的不足

（1）规划体系的复杂性和不确定性，使规划环评论证技术难度大

规划体系的复杂性和不确定性，使规划环评论证技术难度大，对技术人员知识水平要求高。而目前技术方法体系还不成熟，高水平的规划环评技术人员短缺，环评结论可能因人而异，规划环评结论的可变性较大，影响规划环评质量和结果的可靠性。规划体系的复杂性主要表现在既有综合性规划，如国民经济与社会发展规划，也有专项性规划，如城市规划、土地利用规划、水利规划等，同时在专项规划中又存在着综合规划和专项规划等。

（2）依靠规范标准开展工作的方法难以解决复杂规划体系的环评需求

我国幅员辽阔，自然地理条件、社会经济水平、人才结构等差异较大，其存在和面临的问题各不相同。如上述复杂规划体系下，即使同一类规划，在不同层级的政府、不同尺度的空间，其关注重点不一样，规划内容的重点不同，其采取的政策手段、评估重点和方法也不一样，难以采用统一评估模式进行，同时也存在着难以进行定量预测的问题，导致评估技术体系复杂，从建设项目环评脱胎而来的依靠相关规范标准开展工作的方法难以应对不同规划的评估要求。

（3）实施机制还需完善，责任机制模糊，跟踪监督职能缺失

理论上规划环评有助于减少决策在环保方面的失误或缺陷，然而由于规划环评并不一定能完全消除所有决策在环保方面的潜在问题，特别是受目前认识水平、技术能力等所限，环境影响的不确定性特别是影响的累积效应或长期后果很难判断；此外，对一些层次较高、影响较大、内容复杂的规划环评更应多方权衡、深入分析和方案比较分析，需花费较多时间。在目前体制下，为了提高决策效率，规划环评往往“短、平、快”，这些原因导致规划环评的不确定性，也进一步导致规划审批及其相关环节责任的模糊。此外，在涉及规划环评的法律法规中，也明显存在着跟踪、监督职能缺失、责任条款软弱、处分的主体和形式不明，且公众参与不足、责任追究机制不明确等问题。

四、规划环评制度对推进规划水资源论证的启示

规划水资源论证是增强政府科学决策的重要前提保障，是落实最严格水资源管理制度、支撑生态文明建设的重要工具和手段。然而，从规划水资源论证现状情况看，还存在着法律法规薄弱、技术支撑体系简单、实施机制不完善等问题，影响了规划水资源论证的政策效应。借鉴规划环评制度的经验，提出以下几点建议。

1.将规划水资源论证法律法规体系建设放在重中之重来对待

如同《环评法》确立了规划环境影响评价的法律地位，《水法》也确立了规划水资源论证的法律地位。近10年，规划环评制度不断在法规层面得以强化，管理机制也不断改进和完善。相比而言，一方面规划水资源论证的相关法规规定远不如《环评法》具体明确，另一方面规划水资源论证的法规体系还比较薄弱，目前还处于规划水资源论证试点阶段。建议借鉴规划环评的经验，加强规划水资源论证的法规建设，将《水资源论证条例》作为水法规建设的重中之重，建立健全规划水资源论证法律制度。

2.进一步细化规划水资源论证范围

鉴于我国规划体系的复杂性，建议进一步明确不同规划类型以及不同规划范围对规划水资源论证的编制需求和要求，即进一步明确哪些规划需要做水资源论证或还需要进一步细化，并制定相应的编制办法。

3.建立和完善适应不同规划层次的技术体系

从规划环境影响评价技术体系对支撑决策的作用乏力，进而影响其政策效应的实际情况看，完善规划水资源论证的技术支撑体系十分必要和重要。而从近几年我国出台的规划水资源论证技术要求以及不少地方进行的探索看，暴露出同样的问题，规划水资源论证体系还不健全，考虑水量约束多，缺少生态环境承载力以及生态系统的约束等。规划水资源论证应体现规划层面的水资源论证特点，不能沿用项目水资源论证办法。总体上看，很多技术和管理问题还有待进一步研究和完善。

4.建立和完善责任机制

要使规划水资源论证真正成为水资源可持续利用的重要平台，必须明确和细化规划水资源论证的责任主体，包括编制单位、审查机关、审批机关、审查专家等责任，进一步细化规划编制、审批和审查部门及单位的职责，建立规划责任追究制度，确保规划水资源论证的论证到位、管理到位、责任到位，避免论证质量不高、评价过程和结果不客观、审查机制不完善、论证成果实施缺乏机制保障等问题影响规划水资源论证实施效应。

5.建立信息公开和公众参与机制

信息公开和公众参与制度是创新社会管理的重要内容，也是发挥规划水资源论证政策效应的重要基础。建立信息公开和公众参与制度，完善信息公开和公众参与机制，发挥公众参与的重要作用，对规划水资源论证极为重要。■

责任编辑 张瑜洪

Enlightenment of planning environmental impact assessment system on planning water resources argumentation

Li Xiangyun,Zhang Wang

The work of water resources argumentation is still in the starting and exploration stages,so that plenty of work is needed to do.From the experiences of planning environmental impact assessment system since it has been established for 10 years,water resources argumentation should form comprehensive legal system,detail argument range,build technical system and duty mechanism adapted to different planning levels.At the same time,the mechanism of information disclosure and public participation is necessary to build.

planning environmental impact assessment;water resources argumentation;system;enlightenment

李香云，研究员。

TV213.4

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1000-1123（2014）09-0001-03

2014-04-17