南水北调主体工程供水价格测算有关因素的分析

徐 岩，王彤彤

(水利部南水北调规划设计管理局，100038，北京)

为缓解北方缺水地区水资源严重短缺的局面，保持经济社会可持续发展，2002年12月国务院批准了《南水北调工程总体规划》（以下简称《总体规划》），并开工建设东中线一期工程。按照建设目标，东线一期工程于2013年通水，中线一期工程2013年完成主体工程，2014年汛后通水。南水北调工程的建设，将从根本上改善受水区缺水状况，目前普遍存在的挤占农业和生态用水、过度开采地下水等现象得到有效遏制。而探索建立合理的水价形成机制是确保南水北调工程建成后良性运行和充分发挥工程效益的重要保证。

南水北调工程供水价格，涉及中央和地方、水源区和受水区利益及当地水和外调水配置等多方面因素。本文按照可持续发展和深化水资源价格改革的有关要求，对合理测算南水北调主体工程供水价格涉及的有关因素进行相关分析，以期探索确定科学合理的供水价格测算原则和方法，保证工程良性运行和按期偿还银行贷款，促进受水区合理使用各种水源，充分发挥工程的综合效益。

一、供水价格测算的原则

供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。

作为跨流域、跨地区、远距离调水的南水北调工程，由于其投资规模大，供水成本必然高于当地水源供水成本。工程通水后，形成当地地表水、地下水和南水北调工程外调水多种水源供水格局。供水价格既要保证工程良性运行，又要充分考虑用水户承受能力，还要考虑水资源合理配置等多方面因素，以确保工程供水价格政策具有切实可行性。考虑到工程具有一定的经营性，在供水价格测算中，要遵循《总体规划》确定工程供水价格测算依据“还贷、保本、微利”的原则，遵循2008年国务院批准的《南水北调东线一期工程可行性研究总报告》《南水北调中线一期工程可行性研究总报告》（以下简称可研报告）明确“南水北调东线、中线一期工程兼有公益性和经营性，工程水价要满足偿还贷款本息、保证工程正常运行，并充分考虑用水户承受能力”的原则,以及2006年水利部协调苏鲁两省达成的《南水北调东线一期工程水量和水价问题协调会纪要》。

二、供水成本项目的取舍

《水利工程供水定价成本监审办法（试行）》（发改价格〔2006〕310 号）（以下简称 “定价成本监审办法”）第七条规定：供水生产成本是指水利工程生产过程中发生的合理支出，包括直接工资、直接材料、其他直接支出和制造费用。制造费用指水利工程供水生产过程中发生的各项间接费用，包括固定资产折旧、修理费、水资源费、水质检测费、管理人员工资、职工福利费和其他制造费用等。

南水北调工程总体规划和东中线一期工程可行性研究阶段等，均已对东中线一期工程供水成本项目及系数等给出明确意见。但随着前期工作的不断深入，结合现行相关政策和实际情况变化，有部分供水成本项目及参数存在一些争议，在遵循以往前期工作成果的基础上，有必要对供水成本项目进行分析并合理取舍。

1.关于水资源费

《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第三十三条规定：为了公共利益需要，按照国家批准的跨行政区域水量分配方案实施的临时应急调水，由调入区域的取用水单位或者个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费。《水资源费征收使用管理办法》（财综 2008〔79〕号）第六条规定：按照国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源，由调入区域水行政主管部门按照取水审批权限负责征收水资源费。

根据上述规定，并考虑到南水北调工程的水资源管理既涉及水源区和受水区，又涉及沿线各省，上下游、干支流、左右岸对于开发利用和节约保护水资源拥有共同的权利、责任和义务，不仅涉及上游的水源涵养和保护等生态环境问题，还涉及下游的水污染防治、河道治理、防洪减灾等一系列相关问题，十分复杂。建议在国家相关部门尚未研究明确南水北调水资源费征管体制与征收标准等有关政策前，水资源费暂按零计列。

2.关于固定资产折旧

《水利工程供水价格管理办法》、定价成本监审办法均明确规定，“固定资产折旧按照各类固定资产原值和财务制度规定的固定资产分类折旧年限分类核算”。东线一期工程是在利用现有河道、湖泊及抽水设施的基础上，通过新建、扩建、改造输水、抽水设施等，采取逐级提水的方式向北方输水；中线一期工程是通过加高现有丹江口水库大坝增大蓄水量，开挖输水渠、建设涵管道等，采取自流方式向北输水。两者输水方式有较大的差异，因此东线工程固定资产采取分类折旧方法，折旧率泵站为2.6%，新建河道为2%，供电、通信设施和水情水质监测系统为5%；中线水源及干线工程固定资产则采取综合折旧方法，综合折旧率为2.14%。

工程建成后，建议按照工程竣工财务决算报表，以实际形成的固定资产总额及结构分类计算固定资产折旧。

3.关于工程维护费

工程维护费包括一般维护费和大修理费。定价成本监审办法第十四条规定，“大修理费原则上按审核后固定资产原值的1.4%核定，也可根据水利工程状况在审核后固定资产原值的1%～1.6%范围内合理确定。日常维护费用据实核定”。

工程维护费按照固定资产原值乘以维护费率计算，其中固定资产原值为固定资产价值减去工程占地补偿投资和建设期利息。根据东线、中线工程的特点，东线工程泵站、供电、通信设施和水情水质监测系统为2.5%，现有河道为6.0万元/km，新开河道为1.0%；中线水源及干线工程维护费率为1.5%。

这些问题我们是解答不了的，因为除了按书本章节背了一些理论外，其他就不甚了了。巴克夏被问得支支吾吾，满头冒汗，求援似的望着我。我灵机一动，连忙遮掩：“大家问的都是关于农作物的疾病与虫害部分，将来会讲到的，现在暂不涉及——”

4.关于人员工资福利费

人员工资福利费按照工程管理定编人员乘以人均年工资福利费计算。

定价成本监审办法第十二条规定“人员数量应符合国家规定的定员标准，实际人员数量超过定员标准上限的，按定员标准上限核定；实际人员数量小于定员标准下限的，按定员标准的下限核定。人均工资原则上据实核定，但最高不得超过当年统计部门公布的当地独立核算工业企业（国有经济）平均工资水平的1.2倍；实际工资低于劳动工资管理部门批准的工资标准的，按照批准的工资标准确定。人员工资总额按照核定的人员数量和人均工资核定。”第十三条规定“职工福利费、工会经费、职工教育经费，分别按照职工工资总额的14%、2%和1.5%核定。养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等社会保障费用按照国家规定的比例和水平核定。”

在可研阶段的供水价格测算中，东线工程年人均工资1.0万元，中线干线1.5万元、水源工程1.0万元，并基于此标准计提了福利费14%、劳动统筹费17%和住房基金10%等。随着各地经济的不断发展，受水区沿线省市的工资标准明显低于实际，为了更切合实际，人均工资福利费建议按照定价成本监审办法的有关规定，参照各省市当年国有独立核算工业企业平均工资标准，并按工资总额计提企业应缴纳的福利费、劳保统筹、住房公积金等各项费用。

5.关于工程管理费

定价成本监审办法第八条规定：管理费用是指水经营者管理部门为组织和管理供水生产经营所发生的各项费用，包括管理人员工资、职工福利费、差旅费、办公费、业务招待费、社会保障费、物料消耗、低值易耗品摊销及其他管理费用。建议东线、中线工程管理费用按管理人员工资福利费的1.5倍考虑。

6.关于利息净支出

包括固定资产贷款在运营期内的年利息支出和流动资金贷款利息支出。南水北调一期工程贷款偿还期25年，按现行五年期以上贷款基准利率6.55%计算。

7.关于东线泵站抽水电费

按 E=α×H×k×W/η 公式计算。 式中：α 为换算系数，取 2.722×10-3；H 为抽水平均扬程；k为电价；W为抽水量；η为综合效率。

其中可研阶段东线泵站抽水电价为0.5元/kWh。考虑到近几年各地电价水平已多次调整，建议按目前江苏、山东两省普通工业实际电价水平进行测算。

8.关于中线水源工程燃料材料及动力费

考虑到水源工程在运行过程中自身需要消耗部分原材料、原水、辅助材料以及备品备件等，建议按陶岔渠首出口新增毛供水量适当考虑计算水源工程的燃料材料及动力费。

9.关于中线北京段动力费

中线输水总干渠北京段因采用管道输水需增加加压泵站，由此发生提水泵站的耗电量费用，建议根据北京段加压泵站实际耗电量和电价计算动力费。

10.关于其他费用

对上述项目之外，现阶段无法预料的其他费用，按不包括固定资产折旧和利息净支出之外的其他各项费用之和的5%计算，按除折旧和利息净支出。

三、利润率及税金的确定

《水利工程供水价格管理办法》第九条规定：利用贷款、债券建设的水利供水工程，供水价格应使供水经营者在经营期内具备补偿成本、费用和偿还贷款、债券本息的能力并获得合理的利润。第十条规定：非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。南水北调工程的供水对象基本是非农业用水。按规定，利润率应为净资产的8%～10%。

考虑到南水北调工程具有公益性和经营性双重性质，其建设资金主要来源为中央预算内资金和国家重大水利工程建设基金，在供水成本相对较高和受水区用户承受能力有限的双重制约下，为使工程经营主体具有一定的抗风险能力，南水北调工程将采用微利的运营方式，其资本金利润率为1%，即工程营运将略有盈余。

在规划与可研阶段，计算水价均未计列营业税及其附加。南水北调工程运行时，按照国家税收主管部门规定的税种和税率，将征收5.5%的营业税及其附加。

四、还贷方式的确定

按照《总体规划》和《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》的有关规定，南水北调主体工程贷款本息的45%由水费收入偿还，其余55%在工程建设期满后筹集南水北调工程基金偿还。

考虑到南水北调工程基金最终依然由受水区用水户承担，并且地方配套工程建设资金尚未落实，在受水区用水户承受能力范围内，建议尽可能通过水费收入偿还100%贷款本息，工程建设期满后南水北调工程基金不再上缴中央财政用于偿还贷款本息，留给地方用于南水北调配套工程建设，以加快工程的建设进度，尽可能实现主体与配套工程同步建成并发挥效益。

五、价格水平的确定

南水北调东线、中线一期工程在运行初期还贷压力较大，后期还贷压力消除后，工程维修及其设备更新改造费用将逐年增加；工程建成通水后的供水负荷有一个较长的增长过程，供水量将逐步增大达到设计规模，为实现工程的良性运行和受水区水源结构的平稳过渡，引导用水户合理使用当地水和南水北调外调水，在供水价格确定时建议：

①建立合理的调价机制，工程在实际运行过程中的价格应由低到高逐步调整到“还贷、保本、微利”，便于水价的平稳过渡。

②工程在运行初期的供水价格应充分体现工程的公益性，主要满足工程正常运行维护以及偿还工程贷款的要求，并减免征收营业税及其附加。在工程运行初期，除计提工程正常运行维护费用外，固定资产折旧按照还贷要求计提；固定资产折旧满足还贷需求，将不计提利润；如果固定资产折旧不足以偿还贷款本金，按照满足归还贷款本金需要计提利润，但上限不能超过《水利工程供水价格管理办法》规定的上限。

③工程竣工决算后，按照有关规定对工程进行成本监审，并综合考虑其他相关因素，调整主体工程的供水价格。

④东线、中线一期工程受水区都是水资源极为紧缺地区，在充分考虑受水区经济社会发展水平和社会承载能力的前提下，要合理利用外调水水价的杠杆作用，促进受水区水资源的节约、高效配置和生态环境保护。