水利财政资金预算绩效管理现状与建议

宋 樾

（水利部预算执行中心，100053，北京）

一、水利部推进财政资金预算绩效管理的主要做法

当前，全过程预算绩效管理逐步成为我国公共财政管理领域一项全新的管理理念，其核心是将绩效管理的理念融入财政资金预算编制、执行和监督的全过程。与之对应，其管理环节包括预算绩效目标管理、预算绩效运行监控、预算支出绩效评价和预算绩效评价结果运用，管理要求是“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”。水利部自2005年以来在推进财政资金预算绩效管理方面开展了一系列探索，财政预算绩效管理实现了从“绩效考评”到“绩效评价”、从重“事后评价”管理到“重全过程管理”，取得了宝贵的经验。

1.理顺管理体制，夯实工作基础

全过程预算绩效管理是全新的工作，也是一项系统性的工作，涉及面广，综合性强，难度大，工作的推动需要理论支撑、组织保障和制度保障。2009年起，水利部财务管理部门先后组织开展了“水利部直属预算单位行政事业类项目绩效考评指标体系”和“水利绩效管理体系建设研究”等课题研究。这些课题研究工作不仅为推行全过程预算绩效管理提供了理论支撑，也为制定能够紧密联系水利预算绩效管理实际的制度办法打下了基础。目前，水利部正在利用这些研究成果，抓紧制定出台《关于推进水利预算绩效管理的意见》《水利部预算支出绩效评价工作规程》等制度办法。2012年，为了进一步加强对水利预算绩效管理工作的组织领导，水利部成立了分管财务工作的部领导担任组长、相关业务司局主要负责人为成员的部预算管理领导小组，负责指导水利预算管理工作，对绩效管理中的重大问题进行研究和协调，为推行全过程预算绩效管理提供了强有力的组织保障。

2.健全工作机制，规划先行，目标储备，专家评审

绩效目标管理是实施全过程预算绩效管理的前提和基础。科学合理地制定绩效目标和评价指标也是水利预算绩效管理的重点和难点。在推进全过程预算绩效管理工作中，水利部探索建立了“规划先行，目标储备，专家评审”的管理工作机制和“自下而上、自上而下相结合”的绩效目标管理模式，将预算绩效管理端口前置。2010年，为了提高长期绩效目标和年度绩效目标编制的科学性，水利部印发了《关于进一步深化水利部门预算改革的意见》,明确了项目支出预算要建立“规划先行，专家评议，课题竞争，公开招标，注重实效”工作机制，先后将与部门履职联系紧密的水资源节约与保护等9大项目纳入规划管理，要求部业务司局牵头制定3～5年的项目规划，为科学合理地确定项目的长期绩效目标和年度绩效目标提供依据。2012年，水利部又印发了《水利部预算项目储备管理暂行办法》，要求所有申报水利部部门预算的项目，应在预算编制年度前一年完成项目立项必要性、可行性等方面的论证储备入库。在项目储备阶段，项目承担单位必须同步申报绩效目标、绩效指标等。同时规定项目绩效目标在进入水利部项目储备库前，应由专业的评审机构组织专家评审，绩效目标不明确、财政支出预计效益低下的项目不得纳入储备库。该举措将绩效目标管理扩展到所有延续性项目新增需求和新增项目经费范畴，将预算绩效目标管理时段大大提前。

在实施上述工作机制的同时，水利部在预算绩效目标管理环节还探索建立了“自下而上、自上而下相结合”的绩效目标管理模式。在预算项目“一上”建议阶段，要求各项目单位自行申报绩效目标，水利部进行汇总梳理后报财政部，完成“自下而上”的过程。财政部下达“一下”预算控制数后，由水利部财务管理部门联合部机关相关业务主管司局，根据财政资金支持力度、业务工作目标、项目工作内容和工作量，结合财政部反馈的绩效目标、指标审核意见和建议，提出各打捆项目的绩效目标、绩效指标框架和指标值，上报分管部领导审核确定后，再自上而下逐级分解。各级预算单位根据水利部分解指标完成“二上”绩效目标填报工作。这些绩效目标和指标经财政部“二下”批复后，随部门预算批复各项目单位执行。“自下而上”与“自上而下”相结合的预算绩效目标管理方式使得项目与水利中心工作的结合更加紧密，绩效目标和指标的设定更加科学完善。

3.形成财务牵头，业务参与，中介评价的保障格局

水利部在推动全过程预算绩效管理工作中，始终坚持“财务搭台，多方参与”的原则，既坚持由财务管理部门牵头，做到责任明确，又坚持有相关业务主管部门参与，同时借助行业专家和社会中介的力量，不断提高预算绩效管理实效。在水利预算绩效管理工作中，财务管理部门负责确定年度绩效管理试点范围和绩效目标，组织绩效评价工作，并对部属预算单位预算绩效评价工作进行指导和监督。业务部门参与项目绩效目标、指标值的审核、过程监控和绩效评价工作。财务管理部门和业务主管部门的协调配合，不仅进一步推动了预算管理与业务工作相结合，而且有利于业务部门进一步掌握各项目单位职责落实和业务开展情况。

二、主要成效及问题

1.主要成效

（1）预算绩效管理理念进一步加强

通过近年推行水利预算绩效全过程管理工作，预算绩效管理的概念更加深入人心。全过程预算绩效管理督促各单位对如何科学设置绩效目标和指标、如何加强管理确保预算执行规范和绩效目标实现、如何反映项目的产出和效果进行了认真思考和探索，促使其对项目成果进行认真整理和利用，有力强化了相关部门和单位的责任意识。财务管理部门进一步了解了相关项目经费的保障程度、业务需求和需要改进管理的切入点，也为以后年度预算安排建议提供了决策依据。业务管理部门进一步理清了各项目单位职责落实和业务开展情况，成为其督促项目单位进一步履行职责的重要抓手。

（2）预算绩效全过程管理范围逐年扩大

按照财政部关于预算绩效目标管理的要求，截至2012年，涉及水利部部门主要职责的专项项目已全部纳入绩效目标申报管理范畴。同时随着《水利部预算项目储备管理暂行办法》的颁布执行，所有延续性项目新增需求和新增项目也将纳入绩效目标申报管理范畴。本着“先易后难，由点及面”的原则，水利部每年有计划、有步骤地选择1～2个社会关注度高、专业性强、经费数额较大的预算项目作为财政部绩效评价试点项目，纳入水利部重点预算绩效评价范围，绩效重点评价项目的范畴和评价经费规模正逐年扩大。

（3）预算决策和执行管理水平进一步提高

通过推行全过程预算绩效管理，促进了预算编制与事业发展规划、年度工作计划的有机结合，增强了水利财政资金分配的科学性；促进了相关部门和单位不断改进内部管理、减少了预算执行的随意性和盲目性。

2.主要问题

水利部预算绩效管理工作虽然积累了一些有益经验，但仍存在一些问题，包括：部分单位对绩效管理工作认识不足，个别单位绩效评价报告质量不高，评价指标体系有待继续完善，项目评价结果运用还不够充分，直属单位之间绩效管理工作开展不平衡等，需要各有关部门进一步明确目标、理清思路，不断完善措施、创新方法，切实突出重点、抓好落实，全面推进预算绩效管理工作。

三、建 议

1.进一步宣传绩效理念，创造良好的舆论氛围

要通过会议、培训、试点等多种形式开展宣传，深入贯彻落实财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》的主要精神，使项目单位意识到财政预算绩效管理工作的重要性，实现管理观念从“要我绩效管理”到“我要绩效管理”的转变。

2.要加强绩效评价指标和标准等基础性工作研究

继续深入开展评价指标和标准研究，逐步完善不同类别项目的绩效指标模板，加大量化指标的评价比重，优化定性指标组合，提高绩效目标管理的科学性和实用性。

3.要实现与预算管理全面融合

在预算编制阶段，实现绩效目标与部门预算的同步编制、审核和批复。在预算执行阶段，实现绩效执行监控与预算执行监控的融合。在预算监督环节，实现绩效评价与财政资金监督的有效融合，避免多头评价。将绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理融合，逐步建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系。

4.以信息化促进绩效管理水平的提高

要充分利用 “水利财务信息系统”平台，建立健全预算绩效管理信息模块，整合绩效目标管理库、评价指标库、评价报告库、专家库等资源，并与预算管理模块、政府采购模块、资产管理模块和国库支付模块互联互通，通过设置预警规则、指标和标准，及时发现财政项目绩效执行中存在的问题，及时纠正财政资金使用过程的违规、无效和低效行为。