地下水管理立法问题研究

李国正，杨志顺，李照星

（1.河北省水利厅，050011，石家庄；2.天津师范大学，300387，天津）

河北省多年平均降水量532 mm，多年平均水资源总量为205亿m3，现状人均水资源量为283 m3，仅为全国平均水资源量的1/7，远低于国际公认的人均500 m3的“极度缺水标准”。现状一般年份总缺水量124亿m3。客水资源严重不足，开采地下水乃至超采地下水已经成为河北省缓解水资源供需紧张局面的主要途径。近年，随着水资源供需矛盾不断加剧，地下水开发利用规模不断扩大,地下水超采形势更加严峻，部分地区地下水资源枯竭，这不仅对河北省经济社会可持续发展和生态文明建设造成严重威胁，而且对华北地区乃至全国带来重大影响。

一、地下水超采危害严重

1.超采区域分布广

全省地下水超采总面积6.7万km2，占全省平原面积的92%，严重超采区面积3.02万km2。中东部平原区7个深层承压水漏斗中，影响较大、形成时间较长的主要是”冀枣衡”漏斗和沧州漏斗，现状漏斗中心承压水埋深超过100 m。

2.超采水资源量大

现状年均开采地下水总量150多亿m3，占全省供水量的77%左右；超采地下水56亿m3，占全省地下水开采量的1/3，供水量的1/4。据测算，累计超采量高达1 500亿m3，其中深层地下水超采量占70%以上。

3.超采带来的危害严重

地下水超采，造成海水入侵、农田灌溉机井报废、取水成本增加和农村群众饮水困难等问题。近年，因地下水水位下降，年报废机井3万多眼。同时，地下水大量超采，带来地面沉降和地裂、河流干涸、湿地萎缩和泉水断流、海水入侵等地质环境灾害。地面沉降最严重的沧州市最大沉降量已超过2 m。湿地面积由20世纪60年代的20 000 hm2萎缩到目前的 5 100 多 hm2。

二、地下水管理相关法律制度建设现状

地下水超采的严峻形势引起了党中央和河北省委、省政府的高度重视，中央和省委主要领导同志先后就做好河北省地下水压采工作作出重要指示，提出明确要求。因此，采取技术、工程、经济、行政、法律等措施推进地下水超采综合治理是贯彻落实中央和省委有关精神的一项重要举措，也是生态文明建设的重要组成部分。而法律手段以其特有的规范性、强制性特点，既发挥着其他措施所不具备的作用，又为其他措施作用的充分发挥提供着制度保障，成为缓解地下水超采最有效、有力的措施之一。

1.法律制度体系建设现状

当前，水资源管理方面的法律制度体系已初步形成。主要包括：法律层面的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）；法规层面的《取水许可和水资源费征收管理条例》、《河北省实施 〈水法〉办法》；规章层面的《建设项目水资源论证管理办法》、《取水许可管理办法》、《河北省取水许可制度管理办法》、《河北省水资源费征收使用管理办法》和《河北省全社会节约用水若干规定》，这些制度为规范地下水开采行为，缓解地下水超采起到了一定作用。

2.现行法律制度存在的主要问题

总体看，现行法律制度中关于地下水管理的主要内容有所涉及。但是，与地下水超采面临的严峻形势和地下水管理工作需要相比，仍存在着不足，主要表现在：

（1）地下水管理法律制度缺位

综观现行水资源管理方面的法律制度，虽基本涵盖了水资源管理的重点环节，但由于不同法律法规的立法目的、立法层级和规范重点不同，相关制度比较分散。同时，水资源管理方面的法律法规多是以整个水资源作为规范和调整对象，与地下水管理直接相关的内容少、针对性不强、重点不突出。系统规范地下水管理的法律制度缺位。

（2）与地下水管理有关的重要法律制度可操作性不强

《水法》《河北省实施 〈水法〉办法》等法律法规确立了超采区管理、规划水资源论证、总量控制和定额管理等一系列制度。但是，由于不具有法律所应具备的明确性和完整性，使得地下水管理法律体系中的大多数规定沦为一种倡议、一种生态性的宣言，而无法实现地下水管理目的。例如《水法》第二十三条规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。本条款确立了规划水资源论证的法律地位，但是，对于哪些具体规划应当开展水资源论证、水资源论证报告书由哪级水行政主管部门审查、对未提交规划水资源论证报告书而擅自审批的部门和人员应承担的责任等均没有规定，导致规划水资源论证管理制度在实践中得不到有效落实。

（3）部分地下水管理方面的重要法律制度还未建立

一是取水井管理制度尚未确立。加强取水井管理，是落实取水许可制度、科学取用地下水的重要举措。当前，由于缺乏取水井管理制度，非法无序开采地下水的现象较普遍，加剧了地下水超采形势。二是区域限批制度有待建立。“区域限批”强调个别违法导致群体受罚,具有连带性、惩罚性和高行政性特点。把“新增取水区域限批”纳入地下水管理的日常监管，并成为一种制度，就会对超采的行为形成一种长期的威慑，从根本上抑制地方政府为了经济发展不充分考虑当地水资源、水环境承载力，以牺牲地下水资源环境代价发展经济的冲动。三是监测管理制度亟须完善。当前存在的地下水监测网络体系不完善，重点地下水取用水户监测手段落后，监测成果在地下水管理中的运用缺乏法律依据等方面问题，影响了对地下水超采状况的有效监管。四是公众参与制度需进一步强化。既缺乏保障公民参与与自己环境利益密切相关的、在管理和决策中应有的实体权利，又缺乏保障公民获得知情权、监督权和举报权的程序权利。

三、完善地下水管理主要法律制度的建议

1.出台地下水管理法规

制定地下水管理法规，对分散于不同法律法规和规章之中、与地下水管理密切相关的重点制度进行总体收拢，吸收、完善“上位法”对地下水管理的有关规定，结合地下水超采实际，完善、确立相关制度，使之成为一部统领地下水管理的纲领性法规。一是对现行法律法规已经明确和完善的制度，比如建设项目水资源论证制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、节约用水制度、取用水管理制度等，在制定地下水管理法规时应确保与已有重点制度相衔接，避免出现矛盾性规定，保证原有重点制度的有效落实；二是对现行法律法规中已经确立但尚不完善的制度，比如规划水资源论证制度、超采区管理制度，应当进一步细化和完善，增强可操作性；三是对在地下水管理工作中急需但尚属立法空白的制度，比如：取水井管理制度、区域限批制度、监测管理制度、公众参与制度等，应当通过地下水管理法规予以确立。

2.完善地下水管理方面的重点制度

（1）完善规划水资源论证制度

规划水资源论证应重点从几方面进行完善。一是规范规划水资源论证报告的编制、审查、审批、资质管理和监督管理等方面的内容，强化取水申请者违反水资源论证义务的法律责任。二是扩展水资源论证制度适用范围。将自来水、水库水及非常规水资源纳入水资源论证适用范围，强化国家对水资源开发利用行为的宏观管理能力。同时，应当进一步明确开展规划水资源论证的具体范围，提高规划水资源论证的针对性和可操作性。三是明确将规划水资源论证作为规划审批的刚性条件和规划编制的必经程序，为保证规划水资源论证的全面开展提供制度保障。

（2）完善地下水超采区管理制度

细化《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》中关于地下水超采区管理有关规定，制定严格于其他区域的地下水超采区管理制度，进一步明确县级以上人民政府在地下水超采区治理、替代地下水源工程及其配套灌溉工程建设中的责任，确定地下水禁止开采区、限制开采区和一般超采区开凿取水井应遵循的基本原则，完善地下水超采区水资源费征收标准，提出在地下水超采区发展地下水源热泵系统有关要求。

3.确立地下水管理的重点管理制度

（1）建立取水井管理制度

依法科学规范管理取水井，是保障合理开采地下水、缓解地下水超采、避免地下水生态环境恶化的最重要举措。因此，应尽快明确取水井管理制度。一是确定分区凿井原则。明确在地下水禁止开采区内,不得开凿取水井；在地下水限制开采区，除保证生活必需取用地下水应当经省级水行政主管部门审批外，不得开凿取水井；在地下水超采区，应当严格控制开凿取水井。禁止农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水。二是强化对农村基础设施建设项目需开凿或者更新取水井管理，明确对未依法履行取水许可审批程序或者取水许可审批未通过的项目，项目主管部门不得审批、核准。三是规范对凿井队伍的管理。明确需要开凿取水井的单位或者个人，应当委托具有相应专业技术能力的凿井施工单位开凿取水井。凿井施工单位不得承揽未取得取水申请批准文件的取水井工程。建立凿井施工队伍经营异常名录制度，加强对凿井施工队伍诚信体系建设。四是加强对取水井封闭的管理。明确报废、需关停或者未建成的取水井产权单位或个人核销取水许可证或者注销取水申请批准文件的时限，以及应当永久填埋和封存备用取水井情况。五是完善取水井日常管理制度，明确取水井登记、建档、核销和监督管理。

（2）建立新增取水区域限批制度

完善新增取水区域限批制度主要基于以下两方面原因：一是抑制地方政府不考虑水资源状况盲目发展经济的冲动；二是削除水资源领域存在的“公地悲剧”现象需要。地下水资源开发具有非竞争性和非排他性，因此每个人都可以不受限制地开采地下水，从而造成水资源的过度使用和枯竭。因此，为避免水资源领域“公地悲剧”的发生，应重点从以下几个方面强化区域限批制度：一是将区域限批制度纳入地下水管理专门法规中，强化区域限批法律地位；二是明确区域限批适用条件，确定区域限批决定主体和对象；三是完善区域限批决定与实施程序。为了防止行政主体滥用职权进而侵犯相对人及第三方的合法权益,应当严格规定其决定程序,建立完善的审查决定制度,详细规定听取相对人申辩意见的途径、方式，完善区域限批决定的公示程序、限批实施过程中的监督程序、整改进度公示程序、区域限批的解限程序和责任追究制度。四是确立区域限批救济制度。明确区域限批的救济途径、方式和程序。

（3）建立地下水监测制度

主要包括：一是针对地下水监测网络不完善、监测技术落后等问题，明确省人民政府水行政主管部门在组织建设地下水监测站网中的职责，完善地下水监测体系，实现水量、水位等监测信息的采集、传输、处理、储存和应用；二是围绕提高地下水取用水管理科学化、信息化水平，保证取水计划和水资源费征收管理制度的落实，明确重点地下水取用水户安装自动监测设备义务，保证重点取用水户监测设备与水行政主管部门的监测设备联网，实现对重点地下水取用水户实时监管；三是围绕强化监测成果在地下水管理中运用的法律地位，明确对地下水取用水总量或者地下水水位接近、达到或者超过控制指标的地区，在取用地下水方面应当采取的具体措施。

（4）增设公众参与制度

行政管理与公众参与相结合是建立一种新的权力制衡机制的重要手段:一方面授权地下水管理机关作为地下水保护法律制度的主要实施者，负责全面保护和管理；另一方面又以公众参与刺激和监督行政管理，弥补行政管理的懈怠和缺陷。公众参与制度应当从实体和程序两方面加以保障。实体权利要保障每个公民都能参与到与自己环境利益密切相关的管理和决策中去，应明确公众在地下水管理和保护活动中的重要地位和作用，比如在规划水资源论证、取水许可审批、地下水利用与保护规划编制等方面明确公众参与的范围、方式、途径、形式、权利和义务，减少决策执行过程中的阻力和对公众的危害，促进决策执行效果的进一步提高。程序权利则是为保障实体权利得以实现而在设定程序中必须保障的权利，其中尤以知情权、监督权和举报权最为重要，比如通过建立公示制度，保证公众有效参与地下水保护中知情权；通过建立义务监督员制度，加强对监督员业务和法律知识培训，提高其监督水行政机关履行地下水保护职责的能力和水平。

四、完善地下水资源保护的法律责任制度

1.强化行政责任制度

行政机关及其公务人员在管理和保护地下水的工作中既承担着法定义务，又负有不可推卸的责任。目前，相关法律制度对行政机关及其公务人员，违反地下水相关法律制度应承担的法律责任规定不全面、不具体，削弱了利用行政手段保护地下水的能力。因此，要明确、细化县级以上人民政府水行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门及其工作人员在水资源论证、取水井管理等方面，由于不作为、乱作为而导致的地下水资源破坏行为应承担的责任，切实增强行政主体依法履职的主动性。

2.完善法律责任制度

为增强地下水管理相关重点制度的刚性和约束力，确保重点制度的落实，应当结合地下水管理专门法规的制定，完善行政处罚措施。比如，增加凿井施工单位在凿井施工过程中主要违法行为的处罚；明确地下水源热泵系统建设中破坏地下水行为的处罚的规定；完善不封闭自备井应承担的法律责任等，增强制度的操作性及强制性。

3.完善刑事责任制度

地下水过度开发具有严重的社会危害性：一方面破坏水的自然循环，引发河道断流、湖泊干涸、地面沉降等环境问题；另一方面易引发社会矛盾，形成社会不安定因素。为了防患于未然，对破坏性或过度开发利用地下水的行为，应纳入刑法视野。通过修订《中华人民共和国刑法》，对没有取得取水许可证而直接从地下大量取水的，或者虽然取得许可证却采取破坏性手段取水的，如过度抽取地下水的行为，比照非法采矿罪和破坏性采矿罪的规定，增设“非法取水罪”和“破坏性取水罪”。通过追究刑事责任，威慑破坏或过度开发利用地下水行为的发生。

[1]国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见[J].中国水利，2012（7）.

[2]李国正.完善建设项目新增取水和入河排污口区域限批制度的思考[J].水利发展研究，2014（5）.

[3]李国正，陆洋.关于加强地下水资源保护的思考[J].水利发展研究，2013（11）.

[4]陆洋,李国正.完善入河排污口监管法律制度的思考[J].水利发展研究，2013（12）.

[5]王韵.浅析“区域限批”制度的法律规制[J].法制与社会，2011（10）.