麻江县石漠化综合治理成效及思考

2014-01-29罗勇

中国水利 2014年14期

罗勇

(贵州省麻江县水利局，557600，麻江)

2008年以来，贵州省麻江县完成了5个年度（2008—2012年）的石漠化综合治理任务，取得了明显的生态、经济和社会效益。该县也因工作突出曾两度（2009年、2012年）被评为全省石漠化综合治理先进县。及时梳理和总结前阶段工作，探索创新治理思路，对深入推进石漠化治理工作和提高治理水平具有积极意义。

一、麻江县石漠化综合治理概况

麻江县位于贵州省黔东南州西部，地处云贵高原向湘桂丘陵盆地倾斜过渡地带的沅江水系清水江上游，地貌类型包括岩溶地貌和侵蚀地貌，属亚热带季风湿润气候区。全县土地总面积1 222.2km2，其中岩溶出露面积1 005.12km2，占土地总面积的84.24%。据2005年调查数据显示，麻江县现有石漠化面积298.51km2，占全县土地面积的24.42%，占岩溶面积的29.70%。此外还有345.85km2的土地存在潜在石漠化趋势。该县石漠化程度在黔东南州16个县（市）中居第二位，严重的石漠化已成为全县生态文明和小康社会建设的一大制约。

2008年以来，为有效改善石漠化地区生态环境和广大群众的生产、生活及生存条件，麻江县委、政府紧抓国家实施石漠化综合治理工程契机，对该县中东部下司、宣威、龙山、贤昌、杏山等5个石漠化比较严重乡镇的7条小流域实施了综合治理，共完成封山育林6 886 hm2，人工造防护林829.91 hm2、经济林 1 241.07 hm2，人工种草404.27 hm2（经济林、人工种草及坡改梯之间部分措施地块重叠），草山改良327.04 hm2，建设棚圈45 258.7 m2、青贮窖 8 645.4 m3，发放饲草机械277套，建坡改梯185.77m2、引水渠35.85km、蓄水池171口、沉沙池 173口、截排水沟18.18km、生产道22.63km、谷坊2座，维修山塘1座，实施生态移民282户997人，解决26 289人、8 247头大牲畜饮水安全，向595户发放基础母羊、种羊、育肥牛、猪、鹅苗等畜禽2 980头（只）。

截至2012年年底，该县共治理石漠化面积86.53km2、水土流失面积92.84km2，分别占全县石漠化、水土流失面积的28.99%和18.04%，项目区林草植被覆盖率由治理前的37.19%提高到了62.32%，人均基本农田由0.08 hm2增加到了0.12 hm2，农民人均纯收入由2 317元提高到了4 393元。项目区石漠化得到有效遏制，生态环境、群众生产、生活及生存条件明显改善，农村经济、农民收入及生活水平明显提高，农业产业结构调整步伐不断加快，取得了明显的生态、经济和社会效益。

二、主要做法及成效

1.培育支柱产业，将石漠化治理与发展农村经济有机结合

麻江县充分利用当地适宜的自然条件、自有的育苗栽培技术优势及国内国际广阔的市场需求，在石漠化治理区发展蓝莓经济林1241.07hm2，使治理区蓝莓种植面积达到1 700余hm2。2013年项目区蓝莓挂果面积900 hm2,鲜果产量32 00多t，产值1.28亿元，解决了当地农民工就业2 000多人，带动项目区1 000多户农民人均年收入增加1 000元以上，在有效治理石漠化的同时较好地解决了农村富余劳动力就业和农民增收问题，实现了生态与经济效益“双赢”。

2.加强监管，确保工程建设质量和进度

为确保工程建设质量和进度，除严格执行项目法人责任制、合同制、招标投标制、监理制等建设管理制度外，麻江县各实施部门（包括畜牧、林业、水利、果品4个单位）还积极与项目区乡（镇）、村、组加强沟通和协作，组建了由实施部门、乡镇对口站、所，项目所在地村、组相关负责人组成的石漠化综合治理工程实施组，对工程进行全面监管。并从本单位中抽调相关专业技术骨干，长期坚守在施工现场，负责治理技术的指导、培训及施工质量的检查、检验工作，帮助治理区群众解决技术困难，督促施工单位严格按照相关规程规范组织施工。

由于组织有力，措施得当，麻江县石漠化综合治理工程质量、计划任务完成较好，效益显著。该县2008、2011年度石漠化综合治理工程被黔东南州发改委组织的验收组评定为优良工程，该县也因工作突出分别于2009、2012年被贵州省发改委评为全省石漠化综合治理先进县之一，并在次年项目资金安排上分别获得200万元、100万元的奖补。

3.积极引导社会资本参与投资，缓解治理投入不足

近年，由于当地市场人工、建材价格的大幅度提高及国家实征税率（6.93%）远高于工程概（预）算规定税率（3.28%），国家石漠化综合治理补助投资与工程建设实际需要存在较大差距。为解决资金缺口问题，麻江县在整合相关项目的同时，先后引入外来企业8家，发展大户26家、一般农户531户，成立专业合作社6个，总投入资金1 600余万元在项目区建成蓝莓经济林856.98 hm2、年最大养殖20万羽的蛋鸡养殖小区3个和年出栏生猪300头的生猪养殖场1个。通过积极引入社会资本，在有效缓解治理投入不足的同时，促进了项目区的可持续发展，有力地推进了治理工作的深入开展。

4.加强人口管理，扩大劳务输出，减轻人为干扰，促进生态修复

麻江县通过加强对项目区婚育适龄人口和计划生育国策宣传教育和违法案件查处，进一步控制了人口增长,有效缓减了人口环境矛盾。据统计，该县龙山乡项目区（共涉及6个村）2012年新出生人口 164人，较2008年的188人降低了1.47‰。

为进一步扩大劳动输出，促进农村人口转移，麻江县先后聘请了有关专家到项目区举办了烹饪、焊工、电工等职业技能免费培训班，参加培训农民共9 954人（次）。为有效解决当地农民外出找工作难等问题，该县还专门组织了工作组到广东、福建、浙江等省内外多家知名企业进行考察，结合实际联系一些生产经营条件及社会信誉较好的企业直接到项目区招聘人员，解决了群众的后顾之忧。据统计，2012年项目区外出务工人员共9 156人，占劳动力总数的33.28%,较2007年增加了20.37%。不仅较好地解决了农村富余劳动力的就业问题，提高了农民收入，还减轻了人为因素对大自然的干扰，促进了生态自我修复。

三、存在的不足

1.认识和投入不足，迟滞了石漠化治理速度

一是认识不足。首先是部分群众思想较为保守，传统种植及耕作观念严重，不愿种植经济林和饲草或将自己管理的坡耕地流转给别人种，不同意把自己管理的坡耕地按照设计要求进行坡改梯，导致经济林、人工草地及坡改梯等措施用地协调困难甚至被迫调整地块，影响了工程建设进度和顺利实施。如龙山小流域治理中,由于20 hm2经济林原设计方案规划地块无法协调被迫调整，导致了项目变更，延误了建设进度和工期。其次是部分群众放牧养殖的习惯还难以改变，对种草养殖及草地植被对生态环境建设的重要作用认识不足，还擅自将牲畜赶到封禁区域放牧，一些多年生人工草地刚种下第二年便被挖掉改种其他农作物，影响了措施保存率和治理效果。据了解，该县2010年度治理的龙山、咸宁小流域人工种草面积 223.53 hm2，现仅有 21 hm2，保存率不足10%。

二是投入不足。首先是中央压缩投资，治理速度放慢，根据经贵州省发改委审批的《麻江县岩溶地区石漠化综合治理试点实施方案（2008—2013）》，该县 2008—2013年石漠化综合治理工程中央投资应为6 000万元，但实际下达到位资金为4 500万元，仅占原计划的75%。由于中央投资压缩，该期间原计划122.08km2的治理面积被迫压缩到101.06km2，减少了17.22%。其次是国家补助标准偏低，与实际工作需要差距较大。近年由于市场建材、人工价格大幅度上涨及税收上调，国家原计划45万元/km2左右的石漠化综合治理补助标准已远远不能满足工程建设实际需要（经测算，在当前经济社会条件下，麻江县石漠化综合治理工程的理想投资标准应在85万元/km2左右）。虽然该县通过项目整合、引进社会资本等方式，一定程度上暂时缓解了困难，但仍难从根本上改变实际工作状况。为完成面上治理任务，部分配套工程被迫取消或降低建设标准，综合治理效益降低。第三是地方财政困难，配套资金难以到位，农户自筹不足，购畜能力有限，部分圈舍、青贮池因无相应牲畜配套而闲置，影响了工程效益的正常发挥。

2.监理不到位，未能对工程建设质量、进度及投资进行全面有效控制

一是石漠化综合治理工程是一个系统工程，其监理工作涉及农业、水利、交通、林业等多个专业，现有工程监理资质单位中具备相应全面技术力量的较少，一个监理单位难以对整个工程进行有效控制，导致了监理工作中的缺位、失位、错位或放任现象出现，影响了监理工作质量和效果。

二是一些项目监理、施工单位对石漠化治理工程建设工作的认识、重视不够、组织乏力，部分工作人员责任心不强，具体工作存在缺位、失位情况，对工作中存在和出现的问题未能及时发现并采取有效解决措施，对相关单位作出的整改要求不认真落实，导致部分措施施工质量不高，建设进度缓慢。

三是建设、实施、监理及施工等各参建单位间的沟通、协作及配合还不够密切，工程实施过程中出现的一些如监理不到位、施工进度缓慢、质量缺陷、工程款拨付困难等问题得不到及时解决，影响了工程的顺利实施。

四是由于石漠化综合治理项目建设地点分散、点多面广、交通运输条件较差等因素影响，工程监理成本较高。当前贵州省安排的石漠化治理项目监理经费约为每年每县15万元左右，与实际工作需要存在一定差距。加上监理费用须由地方配套解决，往往难以足额到位，使本来就不足的监理经费更为紧张。监理单位为减少工作成本，人为削减了驻工地监理人员、设备，降低了监理巡查、抽查、检验密度和频次，监理质量被降低。

3.石漠化治理规划与工业、城镇、农业发展规划不同步，部分治理措施被破坏或侵占，影响项目的顺利实施和效益的正常发挥

当前麻江县石漠化综合治理的主要技术指导依据是2005年经县人民政府批准的《麻江县喀斯特石漠化综合防治规划（2005—2050）》。随着经济社会的不断发展，特别是2010年贵州省发展战略的调整（由原来的“生态立省、环境立省”调整为“工业强省，工业化、城镇化、农业产业化”发展战略）后，原来的一些规划理念、设计思路及方案已不能满足发展需要，部分石漠化规划治理区与新规划的工业或农业产业化用地存在交叉、重叠情况，一些即将安排的治理项目建设地点亟须调整；部分林草措施被生产建设活动破坏或侵占，造成投资浪费，影响了治理效益的正常发挥。

据统计，该县2011年度麻哈河小流域石漠化治理中原实施草地建设254 hm2，工程竣工验收后，因当地大规模发展养猪修建圈舍被占用208 hm2，现保存率仅有18.11%。

4.监测工作滞后，影响了对石漠化治理效果的准确评价和后续治理工作的科学决策

2008—2010年石漠化综合治理试点期间，贵州省省级财政每年每个治理县均安排了10万元的经费专门用于石漠化综合治理效益监测工作。该县石漠化综合治理监测主要由林业、农业、水利、国土四个部门负责，监测工作开展得相对正常。成为重点治理县之后，因省级监测补助经费取消，地方财力不足等原因，此项工作改由县林业局一个部门单独负责，监测重点被压缩到林业措施（封育及人工造林）相关指标，其他措施监测工作开展不够正常，整个监测工作质量出现下滑趋势。由于监测面被缩窄，监测指标不足，监测质量下降，影响了对石漠化综合治理效益的全面准确评价和后续治理工作的科学决策。

四、建议

1.加大宣传和投入力度，努力加快石漠化治理步伐

一要加大宣传。首先要加大对石漠化危害，以及发展经济林果、种草及建设坡改梯对有效防治石漠化，提高农业产出和经济收益的重要作用的宣传力度，努力提高项目区广大群众对石漠化防治工作的认识和参与石漠化治理的积极性、主动性。其次要进一步做好土地流转工作，严格落实各项安置补偿政策，解决流转土地群众的后顾之忧，努力降低工程建设用地协调难度，消除或尽量减少项目变更情况发生，确保工程建设进度。第三要进一步加大科学种、养技术的宣传和培训力度，促使项目区群众及时转变种、养习惯和思想观念，增强科学种、养意识和技能，积极发展人工种草养殖、圈舍养殖等现代科学种、养殖业，确保各项封禁管护规定得以有效执行，维持人工种草面积长期稳定。

二要加大治理投入。首先，中央应尽量保持投资稳定，项目实施方案一经审批就应严格执行，按时足额下达投资，确保治理工作能够按计划有序顺利实施。其次是国家应及时根据市场化运作及规范管理的要求，紧密结合当前市场建材、人工及税费价格情况，根据定额尽快对石漠化投资标准和工程单价进行科学核定，适当提高补助标准和投资强度，确保投资概算能够满足实际工作需要，提高设计方案的科学性和可操作性。第三是建议取消地方配套，在进一步加大相关项目整合力度的同时，在人工种草措施中适当考虑一定数量的牲畜配套，解决种草户养不起畜禽的困难，提高其发展种、养业及保护现有人工草地的积极性和主动性。

2.探索创新工程建设监理模式，加强协作和管理，努力提高建设管理水平

一是要调整建设监理招标投标模式。应根据石漠化综合治理工程特点，及时调整原先一家监理单位监理一个县或多个县石漠化综合治理工程的工作模式，按照全省、单个地（州、市）或临近几个县同一年度项目为一个标的，采取联合体招标投标形式选择建设监理单位。要求参加招标投标的联合体必须由具备石漠化综合治理工程建设管理所需的各项资质及专业技术力量单位组成，确保监理具体工作中的技术问题得以有效解决。

二是建设、实施及监测业务主管部门应进一步加强对项目施工、监理单位的管理和督导，对工作中的不负责任、玩忽职守、弄虚作假等情况要严格按照相关规定追究其责任，使其在经济、准入等方面受到应有损失和制裁，促使其自觉加强自律和内部管理，认真履行职责和合同。

三是各参建单位间要进一步加强沟通、配合和协作。在项目建设、监理、施工及实施等方面，各参建单位要进一步加强沟通、配合和协作，对在工作中存在和发现的问题、困难要及时相互通报，并由建设或监理单位召集相关单位及人员研究解决措施及整改方案，报经主管部门同意后尽快督促落实，确保问题及困难得以及时高效解决，防止问题扩大化。

四是要提高监理投入。各市、县应严格按照相关规定编制、落实石漠化综合治理监理经费，根据监理合同按时足额拨付监理费用，为监理单位开展正常工作创造有利条件。同时监理单位应根据实际工作需要进一步建立健全相关工作机构、机制，调整充实驻工地监理人员、技术力量、设备、器具，加大旁站、巡查、抽查、检验、检测力度和频次，有效提高监理质量和实效。

3.及时开展石漠化综合治理规划修编，优化生产建设项目布局，加强生产建设活动监管，有效保护治理成果及现有林草植被

一要根据当前经济社会发展要求及时开展石漠化综合治理规划修编工作，做好石漠化治理与工业、城镇建设及农业产业化发展等相关规划的有机衔接和共融，报原审批机关批复后组织实施。修编后的石漠化综合治理规划要在积极促进工业化、城镇化及农业产业化发展的同时，尽量避免重复建设、边治理边破坏情况的发生，更好地指导下一步防治工作。同时工业、城镇建设及农业产业发展项目的规划布局、施工及生产运行也要充分考虑本地区的生态承载能力和可持续发展需要，在项目选址、选线时应尽量避开滑坡、崩塌、泥石流危险区，生态脆弱区、基本农田、林地等区域，要严格控制项目建设用地范围，减少对现有林草植被、基本农田、湿地等的破坏、扰动及侵占，防止石漠化趋势加剧，保护治理成果，维护区域生态功能稳定。

二要严格执行生产建设项目水土保持“三同时”制度，特别是要把好水土保持方案审批及水土保持设施验收作为生产建设项目开工、投产运行的前置审批关，确保生产建设活动造成的水土流失得到有效控制和治理，防止人为水土流失和石漠化加剧。同时要积极探索并及时建立农林开发项目水土保持方案报告及设施验收制度，进一步规范农业产业化发展中的水土保持工作，努力构建农业产业化与水土保持的和谐发展格局，有效保护石漠化治理成果和现有林草植被。