关于取水许可规范化管理有关问题的探讨

王启猛

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

关于取水许可规范化管理有关问题的探讨

王启猛

（水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001）

取水许可管理是落实最严格水资源管理制度的重要手段。目前我国取水许可管理已经形成了较为完备的法律法规体系。淮委坚持依法行政，规范管理，取水许可管理工作取得了显著成效。但是,取水许可管理中仍然存在许多问题尚待讨论,需要结合实际深入研究。本文分析了淮委取水许可管理工作主要做法及存在的问题，重点对取水许可管理工作中遇到的若干重要的问题进行分析讨论，并就加强取水许可管理工作提出了意见和建议。

取水许可 规范化 管理 建议

取水许可管理是水资源管理的基础工作，也是实施最严格水资源管理的重要抓手。国家相继出台了《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》,2008年水利部又颁布了《取水许可管理办法》，目前取水许可管理形成了较为完备的法律法规体系，很好地规范了水行政主管部门的取水许可审批行为，促进了水资源管理和保护。

一、淮委取水许可管理的主要成效

1.完善取水许可管理规章制度

为了规范取水许可管理工作，结合流域工作实际，先后制定了“淮委实施水行政许可管理工作管理办法”，取水许可申请审批工作程序、建设项目水资源论证报告书审查工作管理办法、取水工程设施的验收管理要求等，形成了受

理、审批、核验发证、监督管理的工作流程。同时，淮委还建立了较为完善的取水许可监督管理制度。

2.严格取水许可申请审批

从2002年起，凡申请取水许可的新建、扩建、改建的建设项目，严格依照《建设项目水资源论证管理办法》，全面实行水资源论证。在批准取水许可申请时，将建设项目水资源论证审批意见作为主要依据，将水资源论证确定的取水量（包括水量和流量）作为批准取水许可申请取水量的依据，提高了取水许可申请审批的科学性。

3.严格取水许可证发放

淮委严格规范取水许可证新发、延续程序，科学核定取水量。对新颁发取水许可证的取水户，需对取水工程或设施进行现场核验，主要对项目取水许可批准文件落实情况、取水工程试运行情况、计量设施安装和运行情况、节水设施建设和运行情况、污水处理措施落实情况进行核验，验收合格的发放取水许可证；对取水许可证到期延续办理的，对项目过去五年取用水情况进行全面评估，重点对原批准取水量、实际取水量、节水水平和退水水质、取水计量设施安装运行、节水措施状况，水资源费缴纳情况以及取水人所在行业的平均用水水平、当地水资源供需状况等进行全面评估。根据评估情况，决定是否批准延续取水申请，符合规定要求的，核发取水许可证。

4.深化取水许可监督检查

淮委每年年初制定各年度水资源执法检查工作方案。执法检查中，首先要求取水户进行自查，形成自查报告。根据用水户自查情况，进行重点检查和抽查，对用水户是否依法办理取水许可申请并持有合法有效的取水许可证、是否按相关规定取用水、计量设施和节水设施安装运行情况、污废水处理和退水情况等进行核查。对发现的违法违规项目，依法严肃查处，并要求限期整改。依法查处了多起违法违规取用水行为。各企业均采取相应的整改措施，基本落实了整改要求。

5.加强取用水监测能力建设

在取水工程或者设施验收中，严格要求取水户安装由国家计量认证部门认证的计量设施，并及时将监测数据报送至水行政主管部门。对未按照标准安装计量设施的取水户，不颁发取水许可证。同时，按照国家水资源监控能力建设的要求，将淮委直管用水户全部纳入取用水国控监测点（由地方负责实施），配备计量监测设施和在线传输系统，监测信息接入国家水资源监控管理系统。

6.开展取水许可台账建设

淮委以水利部取水许可台账登记软件为平台，开展了淮委取水许可台账建设，将淮委审批发放的取水许可证信息（截至2014年8月）全部录入台帐系统，可实现对取水许可信息的在线统计、分析和查询。同时，正在建设的淮委水资源监控管理系统业务管理子系统中，开发定制了取水许可信息管理模块，可实现对淮委取水许可申请书、取水许可证、水资源论证等信息的在线管理。

二、当前淮委取水许可管理中存在的问题

1.国家、地方法律对取水许可监管界定存在冲突

地方政府出台的水行政法规与国家法律法规、水利部规章制度存在不协调、相冲突等问题。有些地方将属于流域机构管理范围、管理权限和管理职责内的事项划归地方管理。地方性法规由省级人大批准颁布，流域机构的具体管理权限是水利部以文件的形式授予的，法律地位和权威性偏低，在实际工作中执行力度较差，造成目前地方水行政主管部门越权审批、发证和重复发证等现象突出。

2.取水许可规范化管理制度不够健全

取水许可管理工作仍有待进一步细化。例如：水利部尚未出台取水工程或者设施验收办法。验收报告由用水户根据试运行情况进行自评估，验收组根据进行现场核验情况进行评估，管理程序不够规范，验收报告编写没有严格的技术导则。

3.执法能力薄弱，处罚手段有限

部分企业存在不按照取水许可审批意见规定取水、计量设施安装不到位等违法违规行为。但是流域机构掌执法能力薄弱，处罚手段有限，且违法成本低，难以有效遏制取水违法行为。

4.取水监测设施建设滞后

国家水资源监控能力建设刚刚起步，对取水户的水量实时监测能力较弱，许多企业尤其是中小企业未安装取用水计量设施，农业用水普遍管理粗放，数据可靠性、准确性和完整性不够。各省正在实施取水户计量监测设施建设，但囿于地方利益，监测信息尚未及时上传，难以掌握各取水户的实际取水量。

三、当前取水许可管理中几个问题的讨论

1.关于取水许可管理范围的探讨

取水许可制度实施的首要问题是确定明确、合理的适用范围。《水法》第四十八条及《取水许可管理办法》第七条都做出了相应规定，但二者的规定存在不一致的问题。《水法》第四十八条规定直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应向水行政主管部门申请领取取水许可证。《取水许可管理办法》第七条对取水许可制度的适用范围做了补充规定“直接取用其他取水单位或者个人的退水或者排水的，应当依法办理取水许可申请。”《办法》扩大了取水许可制度的适用范围，根据上述规定，用水单位利用自来水厂、污水处理厂等供水、排水企业取水也应申请办理取水许可证。该条规定自实施以来产生了一定的争议。但是，《办法》第七条的规定有其合理性。对于直接取用其他取水单位的退水或者排水的企业，应根据实际情况分别处理。例如，火电直流式循环冷却水的退水实际上为河道原水，取用其退水的,水资源费

按河道用水标准征收;化工等行业的退水为废污水，取用类似退水可免征水资源费。

2.水库取水审批问题

对于水库管理单位颁发取水许可证的问题。部分水行政主管部门向水库管理单位颁发取水许可证，不再向从水库内取用水的单位颁发取水许可证,水库管理单位与用水户签订用水协议，这造成对实际的取水户的监督管理难以到位。建议应该向实际的取水户颁发取水许可证,水库作为供水单位也发放取水许可证，并限制其供水总量。

3.跨流域调水的取水许可管理

《水法》明确我国的水资源管理是以流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，未涉及跨流域调水管理权属的内容,即流域间权属划分。跨流域范围调水超出了目前我国现行的水资源管理体制。例如：山东省淮河流域的取水户取用引黄水，南水北调东、中线工程沿线的取水。对于此类取水的取水许可审批应制定专门的管理办法。

4.多证管理的问题

水行政主管部门核发取水许可证，在实践中存在两种情形:一种是按建设项目取水口颁发取水许可证，同一项目法人的不同的取水地点核发不同取水许可证；另一种是按项目法人颁发取水许可证，项目法人只有一个取水许可证,但对不同取水口做登记。例如：三期开发的火电厂，取水许可证分不同期颁发或者由不同水行政主管部门颁发，这很容易造成管理中的交叉或者管理不到位。建议取水许可审批统一为按项目法人颁发取水许可证，便于从整体上进行监管。

5.取水许可违法的问题

《水法》第六十九条规定：对未经批准擅自取水的或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证。《取水许可与水资源费征收管理条例》第四十九条规定“逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构组织拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可以处5万元以下罚款”。取水许可违法成本偏低，难以有效惩治违法行为。例如，对于“情节严重的”取水违法行为，仅“吊销其取水许可证”。管控措施难以有效实施，无法惩治违法行为。

6.取水许可证延续申请评估问题

《取水许可与水资源征收管理条例》规定：对取水许可证到期延续办理的，需要对项目过去五年取用水情况进行全面评估，科学核定许可水量。但是目前尚未出台规范性文件，对于取用水户全面评估的程序、内容等作出明确的规定。建议制定规范性文件，同时在取水许可证延续中要注意以下问题，一是国家现行政策明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的建设项目，不再延续申请审批。二是在公共供水管网覆盖范围内，严禁新增自备水源，严控并逐步减少自备水开采量。三是在地下水超采区内，严控新增取用地下水，并逐步减少地下水许可量。四是南水北调东、中线受水区做好地下水压采工作，取水许可延续申请审批时，能满足供水要求的尽量置换为引江水。

7.特殊行业取水许可审批

对自来水、船闸取水、水力发电、矿山或地下工程施工等行业办理取水许可证的，应结合行业特点，从保障水资源高效利用的角度研究依法取水许可管理的办法。例如，部分工业企业为规避取水许可制度，在生产用水中取用自来水，对水资源保护和管理造成了消极影响。为了进行有效管理，部分水行政主管部门规定取水单位应当办理取水许可申请。笔者认为取用自来水的企业不需要办理取水许可证，但是建议应该严控自来水厂超额取水行为，凡是超过取水许可证所规定取水总量取用水的，均属违法取水行为，应依法予以惩处。

四、对改进和规范取水许可管理的总体建议

1.进一步理顺管理权限

理顺现有法律法规，协调好地方法规与国家、水利部规章之间的关系，划清流域管理机构与地方水行政主管部门的取水许可管理权限，强化流域机构在流域取水许可管理中的作用，并细化配套管理制度，做到责、权、利的有机统一，逐步建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的取水许可管理制度。

2.进一步完善取水许可管理规章

进一步完善取水许可管理制度，细化管理办法、完善技术标准，重点包括取水工程或者设施验收办法、取水许可证延续评估程序、取用水计量监测规范等规定，推进取水许可的规范化管理。

3.加强取用水监控能力建设

加强国家水资源监控体系建设，重点加强取用水监控体系建设，实现取、用和排水的全过程监测，并实现“中央+流域+地方”三级平台监测信息的互联互通，各省监测信息能及时、准确地上传至水利部和流域机构；加强取水许可台账建设。完善取水许可数据库，及时将延续、变更和注销的取水许可证信息录入到台账系统，实现信息共享。

4.健全水资源执法长效机制

加强取水许可专项执法检查，完善日常监督和年度监督检查相结合的监督检查制度。加强与地方水行政主管部门的沟通协调，采取流域与地方协作方式，并加强与相关部门的执法联动机制，由水利部门牵头，多部门参与协作执法联动，形成了信息共享、联合调查、案件督办、案件移送的工作制度，改变水资源管理重审批、轻监管的局面。

取水许可管理是落实最严格水资源管理重要的基础性工作，涉及面广，环节多，工作量大，技术要求高，须进一步提高管理水平，加强制度规范和完善，推动管理手段创新■