山东省水体污染防治与水资源保护研究

刘肖军李雪东李 璨颜 恒

（1.山东省水利厅水资源处 济南 250014 2.山东省水利勘测设计院 济南 250014）

山东省水体污染防治与水资源保护研究

刘肖军1李雪东1李 璨2颜 恒1

（1.山东省水利厅水资源处 济南 250014 2.山东省水利勘测设计院 济南 250014）

十八届三中全会明确提出加快生态文明制度建设。为有效防治水体污染，切实保护好有限的水资源，促进经济社会发展与水资源禀赋条件、水环境承载能力相适应，促进科学发展、人水和谐，本文在总结山东省前段工作的基础上，综合分析了山东在水体污染防治与水资源保护方面的工作进展、存在的主要问题和制约因素，提出了进一步做好工作的对策建议。

水体污染 水资源保护 责任考核 保障体系

一、总体情况

1.法规政策不断配套健全

山东省制定了《用水总量控制管理办法》、《实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》、《关于加强污水处理回用工作的意见》等一系列规章政策，初步构建起全省水资源保护工作的法规政策体系。与此同时，随着水资源供需矛盾加剧、河道湖泊断流萎缩、水体污染、水生态退化等制约因素不断凸显，社会各界加强水资源保护的呼声越来越高，爱水、惜水、护水的意识和观念逐步深入人心。

2.工程技术体系初步形成

目前，山东省骨干水网框架已基本建成并发挥效益。全省已建设各类地表蓄水工程47000多座，总蓄水能力约220亿立方米，各类水利工程设施年总供水能力达到280亿立方米。2012年以来共解决900万农村群众的饮水安全问题，农村自来水普及率达到93%。县城以上城市污水收集率达到90%以上，污水日处理能力达到1110万吨，污水集中处理率达到了92%；乡镇污水日处理能力达到了158万吨，污水处理率达到33%。全省生活垃圾无害化处理能力达到4.64万吨/日，乡镇生活垃圾无害化处理率达到43.92%。工业生产废水达标排放达到了98.5%。南水北调工程沿线中水截蓄导用工程年截、导、蓄、用中水2亿多吨，可消化COD4.49万吨，氨氮3121吨。加大水系生态绿化、湿地保护建设、水土保持和水生态修复等工作力度。目前，全省湿地面积达到200万公顷，累计治理水土流失面积4万多平方千米。共建成国家水利风景区57处、省级水利风景区120处，水源涵养和生态修复能力不断增强。

3.依法监管力度逐步加大

各级不断加强涉水审批监督管理，严格执行建设项目水资源论证、取水许可审批、环境影响评价、排污许可审批、排水许可审批、入河湖排污口设置审批、水土保持方案审批、河道管理范围内建设项目审批等。制定了严于国家标准的全省流域污染排放标准；强化了执法检查和监督考核，加强涉水行政审批全过程监管，将涉及水资源保护的相关指标纳入了省委对地方科学发展综合考核评价指标体系。全省主要河流恢复了鱼类生长，水环境质量总体上已达到了20世纪80年代末的水平；地下水超采区面积由最高时的2.8万平方千米，下降到1.3万平方千米。

二、存在的问题和原因分析

1.存在问题

（1）水资源过度开发利用

全省目前水资源开发利用已接近最大开发利用量，生态用水难以保障。全省除沂、沭河等个别河流外，大部分河流常年或季节性断流；与20世纪50年代相比，湖泊、湿地水域面积都不同程度缩小，部分已经消失；全省地下水位比

70年代末平均下降了1.33米。

（2）水污染问题仍然突出

全省点源、面源、内源污染趋势尚未得到根本遏制。超标使用化肥、农药现象普遍，人畜粪便无害化处理率不足20%，农业面源和农村生活污染占当前污染的比重很大。虽然加大了监控力度，各类废污水无序排放现象仍然存在，污水处理达标排放与水功能区水质目标要求还有较大差距。部分地区污染源长年排放的污水囤积在支流河道，遇汛初强降雨极易形成突发性的严重水体污染。由水产养殖、航运等带来内源污染问题也没有得到有效杜绝。

（3）水生态退化趋势明显

受传统的发展方式影响，一些地方连年水质污染和水资源过度开发。据测算，全省目前仍有水土流失面积近2万平方千米，每年流失土壤约4000万吨。长期以来水土流失的发生和发展，还造成植被退化、生物多样性衰退、生态系统功能消减等，加速生态系统的恶化演变。

2.原因分析

（1）水资源禀赋条件先天不足

山东省水资源严重短缺且时空分布不均。全省人均水资源占有量仅为322立方米，年降雨量70%以上集中在7、8、9三个月份，水旱灾害频发，缺乏相应的配套工程措施。河道侵占、湖泊萎缩，水系生态环境严重退化、水生动植物资源的不断减少导致了水体自然净化能力不断降低。

（2）发展方式与水资源禀赋条件不适应

除了水资源本身匮乏外,产业结构不合理、发展方式粗放也是影响水资源保护的重要原因。全省化工、纺织、电力等高耗水、高排放、高污染企业比重较大。同时，在用水结构上也不够合理，部分城市工业用水量的60%以上为地下水；雨洪水、再生水、矿坑排水等非常规水源的利用率还比较低。

（3）对发展与保护的关系认识不到位

不少地方仍不同程度地存在着重开发、轻保护的思想，仍然热衷于上项目、片面追求GDP；存在地方保护主义思想，工作抓得不够主动。个别地方政府对一些利税大户企业的污染问题放任不处理，面对农业面源污染问题束手无策；对水资源论证、环境影响评价、排污检查等行政管理措施强行干预，把减免排污费、水资源费作为招商引资的优惠条件；有些地区甚至出台政策对企业进行保护，弱化了行政监管。部分企业受经济利益驱动，超标排污甚至违规偷排的现象时有发生。部分群众的水资源保护意识淡薄，生产、生活用水粗放，污染水、浪费水的现象仍较普遍。

（4）执法联动机制与监控能力达不到要求

环保、水利、城建、交通、市政等部门间沟通协调机制、执法联动机制仍不完善，往往缺乏合作与协商，管理尺度和标准也不一致，难以形成合力。对于乡镇小作坊、村庄排水基本缺乏监督，在农业面源污染管理上存在着空白。在监控能力建设方面，仍然存在资金投入不足、机构人员队伍不适应的问题。

三、对策建议

1.注重顶层设计

（1）完善水资源保护法规政策体系

根据经济社会发展规律和水资源、水环境现状，结合取水、用水、排水、治污、回用等各个环节，对不符合改革精神的相关法规政策应及时修订完善，尽快制定出台有关水价改革、资源税费调整、生态补偿、水权流转等方面的法规政策，充分发挥市场在水资源配置、水污染防治和水资源保护等方面的决定性作用。尽快开展立法调研，将已有的有关水资源保护的政府规章或规范性文件进行分类整合，逐步上升为地方性法规。

（2）编制完善有关规划

各级应在水资源综合规划、水资源保护规划的基础上，编制完善各区域的水资源综合规划以及节约保护方面的专项规划，并将其纳入同级政府的国民经济和社会发展总体规划。

（3）划定水生态红线

各级应依据国家主体功能区定位以及《山东省水功能区划》，尽快拟定区域内各类地表水、地下水及外调水的功能定位，严格实行各类水体的用途管制，划定区域用水总量控制红线和水功能区纳污控制红线，从严控制入河湖排污总量，加强水功能区监督管理和饮用水水源地保护。根据主体功能区定位，严格实行限制开发区保护红线。

2.完善工程体系

（1）加强现代水网工程建设

在综合考虑区域内水资源开发利用与水生态保护关系的基础上，积极建设一批湖库河渠联通工程，加快流域性水网和局域性水网建设，最大限度地挖掘水资源潜力，提升水资源的自我修复和承载能力。

（2）加强防污节点工程建设

在河道上有针对性地建设备用拦污闸和导流工程，分段预防水污染事故发生和应急处置。加强环库保护带建设，对水库周边农业面源排水进行有效拦截和净化。规划建设一批截蓄导用工程，充分发挥水体的自我净化作用。

（3）加强水生态修复工程建设

在污水处理厂下游和入河、库河道上建设人工湿地，充分发挥其在净化水质、保护水生态环境、改善区域小气候等方面的作用。积极推广河湖生态护岸建设，增强河湖自净能力。因地制宜地开展地下水补源工程建设，适当开展人工回灌。

3.完善制度体系

（1）严格取水管理

规范水资源论证、取水许可审批和水土保持方案审批等工作，将水资源论证作为建设项目立项审批的前置条件。

对于可能造成水土流失的生产建设项目，必须依法编制水土保持方案。

（2）严格用水管理

积极推进水厂处理工艺改造升级及超期供水管线改造工作；加强对二次供水设施的统一改造与管理；加强以自备井为水源的集中式供水管理，确保供水水质安全。水利部门科学制定下达用水计划，加强监测计量，严格水资源费征收。

（3）严格排水管理

严格城市排水管网和排水设施的审批；处理后回用不了的再生水必须通过湿地净化后再进入水功能区。切实加强审批和排水水质的监管监控。严格水功能区纳污控制管理，严格入河、湖排污口设置审批。建议出台激励政策，对中水回用企业免征污水处理费和水资源费。

4.完善管理体系

（1）加强水利工程管理

深化水利工程管理体制改革，逐步理顺小型水利工程管理体制。全面开展工程管理绩效考核，将工程水体水质状况作为考核的重要内容。进一步推进水利工程确权划界，明确工程管理和保护范围。加强水利工程的日常监测和巡查，严厉打击各类破坏水生态环境的违法行为。

（2）加强水域岸线使用管理

抓好各类水域的内源污染防治，严格对内河航运的管理。禁止在自然水体上从事投放饵料的网箱养鱼、畜禽养殖等活动。禁止可能污染水体的旅游开发或其他水土资源开发行为。

（3）严格饮用水水源地管理

合理划定饮用水水源保护区，做好确界立碑工作，对重要水源地实行围网式管理；依法建立健全饮用水水源保护区制度，完善饮用水水源地核准和安全评估制度，加强安全保障建设，不断提高供水保障能力和水系生态应急管理能力。

（4）加强地下水管理和保护

在一般超采区内，严格限制新增取用地下水，并逐步核减现有取水户取用水计划。在严重超采区范围内，禁止审批新、改、扩建建设项目取用地下水，对已建地下水取水工程应有计划地逐步封闭。开发利用地热水、矿泉水的，必须依次向水行政、国土资源主管部门提出申请。

（5）加强点源和面源污染治理

加大对重点工矿企业检查监控频次，制定水污染防控措施。加快污水处理厂建设，完善管网铺设，建设密闭化、压缩化、集装化的生活垃圾收运系统。加强畜禽养殖场环境建设，搞好秸秆禁烧和综合利用，规范农药、化肥使用，合理规划污水处理站和垃圾中转站建设。

5.构建技术支撑体系

（1）加大关键技术创新力度

采取养殖食藻鱼类和种植水草等生物净化技术，提高水质的自我净化能力。大力发展高效节水灌溉技术；推广园区串联用水和企业中水回用、废污水“零排放”等企业节水技术；逐步淘汰公共建筑中不符合节水标准的用水设施及产品。

（2）建立监测预警机制

加强对重要河流与湖泊、重要水源地、生态脆弱区、地下水超采区与海水入侵区、边界河段、重要景观区等特殊区域水位和水质的在线监控。建立完善各级水环境监测中心，提高突发水污染事件的应急反应能力。加强水量、水位、水质监测，实行预警管理。

6.构建保障体系

（1）完善投融资机制

加大财政资金对水污染防治和水资源保护倾斜力度，增加对水生态湿地、水利工程管理、水源保护工程建设等基础设施的资金投入。加大部门间资金整合力度，围绕水资源保护重点区域共同投资。进一步理顺投融资渠道，积极引导社会资金参与生态环保基础设施的建设和经营。探索政府购买服务措施进行监测评价等工作。

（2）调节机制

建立健全水价调节机制，合理上调水价。根据区域水资源取用水状况，坚持使用资源付费和谁污染、谁破坏生态谁负责的原则，适当扩大水资源费征收范围，提高征收标准，并探索建立水资源占用税的征收机制。

（3）生态补偿机制

探索建立以财政转移支付为主要形式的生态补偿手段，按照谁受益谁补偿的原则，每年从受益地区收取的水资源费和污水治理费中列支部分专项资金用于对生态保护区的补偿。对投资的基础设施和产业扶持项目，优先向生态保护区安排。

（4）执法联动机制

建立健全部门间协同配合机制，逐步实现各部门在监测数据采集分析等方面的资源共享。加强部门间联合执法，提高执法效率。对造成水生态环境破坏的责任人严格实行赔偿制度，对造成重大恶劣影响的，依法追究刑事责任。加强执法队伍建设，强化人员培训与设备配置，增强基层执法能力。

（5）责任考核机制

建议政府将水资源保护纳入科学发展观考核体系，并把考核结果作为评价各级政府执政能力和发展实绩的重要依据。对强令水行政主管部门违规批准取水许可、擅自减免水资源费以及未达到区域年度用水效率考核指标的，在科学发展观综合考核时扣分并报请相应领导机关对相关责任人进行问责。全面推行“河长制”，由河道流经区域的党政主要领导担任河（段）长，对辖区水质目标和截污目标负总责，实行分段监控、分段管理、分段考核、分段问责，确保水资源的合理开发利用和保护■