水行政执法与刑事司法衔接机制刍议

刘定湘，宋 刚

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.北京师范大学法学院，100875，北京）

水行政执法是各级水行政主管部门和流域管理机构贯彻实施水法律法规的重要方式，是加强和创新水利社会管理、保障水利可持续发展的重要手段。加强水行政执法与刑事司法衔接机制建设，强化两者配合协调，是促进执法资源充分利用，维护良好水事秩序的重要条件和基础。但应注意到，目前我国水行政执法与刑事司法衔接机制建设整体仍然滞后，理论研究也还处于起步阶段，迫切需要结合国家政策及水利改革发展新形势新要求，加快推进水行政执法与刑事司法“两法衔接”机制建设。

一、“两法衔接”机制概念界定

行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、后果等涉嫌犯罪，需要将案件移送有关司法机关处理，在移送过程中就产生了行政执法机关与刑事司法机关的衔接问题。水行政执法属于行政执法的一种，研究水行政执法与刑事司法“两法衔接”机制，必须以理清行政执法与刑事司法 “两法衔接”机制概念为前提。在理论层面，我国许多学者从不同角度对 “两法衔接”机制内涵作了深刻阐释。

综合各学者对“两法衔接”机制的认识，作者认为没有本质性区别，都强调行政执法与刑事司法的关联性，均要求一旦发现行政犯罪，必须追究相应的刑事责任。据此，涉水领域“两法衔接”机制可初步界定为：水行政主管部门和流域管理机构等水行政执法主体在执法过程中，发现涉水违法行为涉嫌构成犯罪的，及时向公安机关和检察机关通报和备案，将行政犯罪行为从水行政执法中分离出来，按照相关规定移送至刑事司法机关，纳入刑事司法程序，由刑事司法机关进行侦查、起诉、审判。

二、“两法衔接”机制相关法规政策分析

适应客观形势变化和依法治国方略的需要，国家陆续出台了与“两法衔接”机制相关的法规政策，主要有《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检发释字〔2001〕4 号）、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2 号）、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知》（中办发〔2011〕8 号）。 这些法规和政策性文件从不同层面要求强化行政执法与刑事司法衔接机制建设，以杜绝“有罪不纠，以罚代刑”现象。

从法规政策文件的属性看，前述法规政策文件大多规定有关“两法衔接”机制的程序性条款，总体上明确了行政执法机关移送司法机关的基本程序，但有关证据认定和行政处罚与刑事处罚的关系等仍未理清，这使得相关规定的可操作性受到很大影响。从法规政策文件的适用范围看，前述规定中只有《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》为国务院行政法规，其法律位阶效力较高，适用全国，但许多规定较为原则。除此之外，其余均为政策性文件，适用范围局限于检察机关等司法机关内部系统，对包括水行政执法机关在内的行政执法机关缺乏刚性约束力，导致实践中行政执法案件移送不及时或不移送的案例仍然不少。

正是基于上述问题的存在，2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步明确要求“完善行政执法与刑事司法衔接机制”，这给“两法衔接”机制加快建设带来了新的机遇，但怎样将中央决策部署抓紧落实，也是各级行政执法机关和刑事司法机关面临的一个重大考验。同样，在水行政执法领域，推进水行政执法与刑事司法“两法衔接”机制建设，也是各级水行政主管部门的重要任务之一，对深入推进依法治水和维护良好水事秩序具有十分重要的意义。

三、“两法衔接”机制面临的主要困境

影响涉水领域“两法衔接”机制有效构建的关键瓶颈，既有水行政执法信息共享机制不健全、涉水刑事实体立法空白等制约因素的限制，也有证据转化和移送监督制度不完善等制度性约束。

1.执法信息共享机制的不健全，导致案件移送缺少技术支撑

水行政执法与刑事司法有效衔接的一个重要前提是，检察机关能实时有效获取相关水行政执法信息，对涉嫌犯罪的水事违法行为，能及时进行监管，可要求有关水利部门及时移送案件。但在实践中，全国层面的水行政执法信息统计系统尚未建立，绝大部分地方的水行政执法信息化水平也比较落后，有关违法案件的发生案由、处理结果等关键信息主要停留在纸质归档层面，信息化管理较落后，严重影响着水利部门与刑事司法部门对相关涉水违法信息的共享，导致案件移送缺少技术平台支撑。

2.相关涉水刑事实体的立法缺失，导致案件移送缺少法律根据

从实体立法看，水行政执法与刑事司法衔接的方法主要有三种模式：第一种是规定违法行为“尚不够刑事处罚”的适用行政处罚；第二种是直接规定对同一违法行为分别进行行政处罚和刑事追究；第三种是前述两种相结合的模式。不论采取何种模式，具体归责均依据刑法相关规定实施。但目前我国刑法对水资源犯罪的规定或是将其作为危害公共安全的工具进行立法，或是将其作为环境的一种要素进行保护，缺乏对非法取水、水污染等进行规制的刑罚规定。另一方面，刑法没有规定破坏水利工程、水文设施罪，比较刑法对电力、交通等设备设施的保护，水利工程、水文设施的保护力度明显较弱。此外，我国水事法律虽规定了一些概括性刑事责任条款，但刑法却未规定相应的罪刑。前述问题的存在，导致水行政执法机关案件移送时缺少刑事实体法律依据。

3.相关程序立法的不明确，导致行政证据转化存在法律障碍

“两法衔接”机制另一个亟待解决的问题是“行政证据与刑事司法证据的衔接”问题。目前，理论界存在三种学说。肯定说认为，行政执法机关（包括水行政执法机关）依法搜集的证据材料，经司法机关调取后，均可作为刑事证据使用。否定说主张，行政证据不能作为刑事证据使用，必须由司法机关重新收集。折衷说认为，对于行政机关所收集的行政证据材料，应分别对待，物证、书证等可直接使用，但言词证据需重新搜集、调取。现行《中华人民共和国刑事诉讼法》规定只有司法机关才是刑事诉讼证据的搜集主体，这就导致行政证据直接转化为刑事诉讼证据存在一定的法律障碍，不利于相关证据的保全和资源的最大化利用。

4.移送监督制度的不完善，导致执法机关案件移送的积极性不高

依照规定，水行政执法机关一旦发现涉水违法行为可能触犯刑法，有义务将相关案件移送至公安、检察等司法机关处理。按照最高检规定，水行政执法机关向公安机关移送案件，公安机关作立案、不立案决定处理，应向同级检察院备案。但对未报送检察机关备案的，没有规定监督和惩罚措施，这使得部分水行政执法机关对应移送的案件持一种消极态度。虽然刑法第402条规定了行政执法机关不移送案件的刑事责任，但该条款的适用取决于检察机关及时发现行政机关在移送案件过程中的渎职行为。事实上在未及时备案又缺乏信息共享的前提下，检察机关很难发现部分水行政执法机关的渎职行为。

四、建立健全“两法衔接”机制的对策建议

1.加快构建行政执法信息共享平台

可分两个层次进行，首先要建立健全水行政执法信息统计系统，全面掌握我国水事违法案基本情况，为“两法衔接”机制建设提供技术支撑。建议国务院水行政主管部门加快建立国家层级的水行政执法信息统计系统，各流域管理机构、省（自治区、直辖市）建立本区域范围的执法信息统计系统，实现水利系统内部水行政执法信息共享，同时为刑事司法机关查阅相关信息提供便利。其次，按照国家 “行政执法与刑事司法衔接信息共享平台”的要求，将“水行政执法统计信息”纳入共享平台中，实现各级水行政执法机关、公安机关和检察机关的相互监督制约，及时发现涉嫌水事违法犯罪线索，加大打击犯罪力度。

2.加快推进涉水领域刑事立法进程

强化涉水刑事立法制度建设，完善涉水刑事实体立法，可为“两法衔接”机制建设提供实体法律依据，确保司法机关依法启动调查取证、起诉、审判等程序。当前，随着我国水情和工情的深刻变化，水资源遭受破坏和污染，水利工程设施遭受毁损等违法行为时有发生。因此，今后一段时期内，有关部门应树立资源性的水资源保护立法理念，以落实最严格水资源管理制度为重要抓手，强化水利工程、水文设施保护，研究确立“非法取水罪、水污染罪和破坏水工程罪、水文设施罪”，构建科学、系统的涉水刑事法律保护制度。此外，应尽快出台司法解释或修订国务院第310号令，明确行政证据向刑事证据转化的条件及程序。

3.强化水利与司法部门之间的合作

建议统筹考虑地方公检法机关与地方行政执法部门之间的关系，加快推动建立由地方人大法工委牵头、检察机关和公安机关组织协调、联系地方行政执法部门的联席会议。该平台的建立，可进一步加强行政执法机关与刑事司法机关之间便捷、规范、高效的信息沟通和执法协作、联动，各单位实行专人负责，专机操作。水行政执法作为部门执法的一种，可在联席会议制度下强化水利联合执法，确保部门间信息畅通、快捷，在执法过程中自然解决证据转化问题。

4.建立水事违法案件移送监督制度

依据刑事诉讼法规定，检察机关对公安机关有立案监督权，但对行政犯罪的立案，很大程度上依赖于行政执法机关的移送，一旦水行政执法机关未向公安机关移送案件，针对公安机关的立案监督就难以实现。因此，首先应通过修订《中华人民共和国刑事诉讼法》或出台修正案的方式，赋予检察机关对行政执法机关移送案件活动实施监督的权力，将水行政执法机关的移送案件行为置于检察机关监督范围。其次应赋予检察机关对认为应当移送而不移送案件的咨询权和监督权，以及对有关行政处罚案件结果的查询权。规定检察机关认为行政执法机关应当向公安机关移送案件而不移送的，检察机关可要求行政执法机关说明不移送案件的理由；检察机关认为行政执法机关不移送的理由不能成立的，应当通知行政执法机关移送案件，行政执法机关接到通知后，应当移送案件。

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