论我国教育均等化的政策效果

陆道芬+李辉

内容摘要：本文运用泰尔指标、变异系数及拓展的标准差等指标对教育均等化政策效果进行评价，发现自教育均等化政策提出以来，我国教育均等化水平有所提高，且这种提高主要源于区域内教育均等化水平的提高；农村和城市基础教育均等化水平有不断扩大的趋势；初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政资金投入结构不合理状况加剧。并针对这些问题的存在，提出了相应的对策建议。

关键词：教育均等化 财政支出 泰尔指标

引言

教育是一国之本，是影响国家长远发展的重要因素；教育是我国实施科教兴国战略和人才强国战略的重要手段。教育均等化作为基本公共服务均等化的重要内容之一，是指在符合受教育条件的情况下，人人都有接受教育的权利；它是国家行使政府职能的重要领域，也是解决我国民生问题的重要体现。在改革开放的进程中，我国政府高度重视对教育投资和改革，但受限于落后的经济实力和国家整体发展水平，教育事业得到了一定程度的发展，但是依然存在教育不均等等多方面的严重问题，也日益成为我国民生问题的重点，因此2005年政府提出公共服务均等化，教育均等化问题也随之提上日程，此后国家多次在政府文件、报告中主张要促进教育公平，努力实现教育均等化。教育作为一种准公共物品，需要政府的大力支持，因此从财政支出的视角来看，政府财政支出的公平与否，可以体现教育是否均等化；财政支出的结构是否合理，也体现了教育是否均等化。基于以上背景和前提，本文运用泰尔指标等方法对教育均等化水平进行测度，发现教育均等化进程中存在的问题，并提出相应对策。

政策效果评价方法

泰尔指标源于泰尔从信息量和熵（信息期望量）的概念对个体间差异性的考察，泰尔指标值越小，说明差异越小，反之说明差异越大。本文将全国分为东、中、西三大区域（东部区域包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、广西壮族自治区、海南省共12个省份（市或自治区）；中部区域包括山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省共9个省份（市或自治区）；西部区域包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区共10个省份（市或自治区）），运用泰尔指标测度我国教育政策实施以来，区域教育均等化水平变化情况，并分析区域间及区域内均等化对中国教育均等化程度的影响。泰尔指标值越大说明了教育均等化水平越低，意味教育政策效果并未促进教育均等化水平提高。而指标值越小，反映了具有较高的教育均等化水平，教育政策效果明显。

本文中三个区域泰尔指标分别为：

东部地区泰尔指标：

TE=∑E（Di/DE）ln（DiPE/DEPi）

中部地区泰尔指标：

TM=∑M（Di/DM）ln（DiPM/DMPi）

西部地区泰尔指标：

TW=∑W（Di/DW）ln（DiPW/DWPi）

区域内泰尔指标为：

TI=DETE+DMTM+DWTW

区域间泰尔指标为：

TB=DEln（DE/PE）+DMln（DM/PM）+DWln（DW/PW）

总的泰尔指标为：

T=TI+TB

其中：E、M、W分别表示东部、中部和西部三大区域；Di、DE、DM、DW分别代表i省（市或自治区）、东部、中部、西部财政教育支出在全国财政教育支出中所占的比重；Pi、PE、PM、PW分别代表i省（市或自治区）、东部、中部、西部人口在全国总人口中所占比重。

财政支出对教育均等化水平提升作用的评价

（一）教育均等化水平总体有所提高

由图1可知，衡量总体均等化水平的泰尔指标自2005年以来有所降低，说明均等化水平有所提高，教育均等化政策效果有所显现。从分解的区域间泰尔指标及区域内泰尔指标的变化趋势可以看出，总体泰尔指标的下降是二者共同作用的结果，即自2005年以来，教育均等化水平有所提高是东中西部区域间均等化和三大区域内均等化程度同时提高共同贡献的。

总体均等化水平之所以提高是区域内和区域间均等化共同作用的结果。通过对泰尔指标的分解计算，可以得到如图2所示的结果，从图2可以看出，总体泰尔指标的降低是区域内和区域间共同作用的结果，而且区域内的贡献率要远远大于区域间的贡献率。也就是说，自2005年以来我国教育均等化水平的提高主要源于各区域内教育均等化水平的提高。

（二）东、中、西部三大区域内教育均等化水平差异大

我国东部、中部和西部三大区域内教育均等化程度差异很大。由图3可知，总体上东部教育均等化水平最低，西部教育均等化程度优于东部但比中部教育均等化程度要差。我国东部地区泰尔指标自2005年以来呈现下降趋势，而中部地区和西部地区自2000年以来泰尔指标基本不变，即自教育均等化政策实施以来，东部地区的教育均等化水平有所提高，而中部和西部地区教育均等化水平依然保持原状，说明教育均等化政策在东部地区效果比较明显，而在中部和西部地区作用不大。正因为东部地区泰尔指标远远高于中部地区和西部地区，所以它对区域内的贡献率也最大。

由表1可知，区域差异主要由区域内贡献，而区域内差异则主要由东部地区拉动。东部地区对区域内差异的贡献率基本保持在70%以上，而中部和西部地区基本保持在10%以下，但总体都有上升趋势，这也是总体区域内贡献率持续上升的原因。

（三）农村与城市基础教育均等化水平低

本文中基础教育包含小学教育和初中教育，由于它们拥有极强的外部效应，从公共产品属性及政府财政的职能角度来考虑，基础教育最应该由政府来提供，而政府对教育的供给主要表现在财政教育支出方面。为了考察农村和城市教育均等化的水平差异，运用标准差的拓展形式以及变异系数分别对小学生和初中生的生均教育经费进行比较。endprint

由图4可知，自2000年以来，小学生生均教育经费城乡间标准差逐年增大，从2000年的41.75增加到2010年的220.12，翻了超过五番；而初中生生均教育经费城乡间标准差变化趋势更加明显，除了2000年到2001年有所下降，随后从2001年的570.30上升到2010年的1809.29，其中虽然从2005年到2007年有所下降，但是2007年之后又以较大的幅度上升。由此可见我国城乡间基础教育均等化水平差异很大，而且有不断增大的趋势。

同时，通过小学生生均教育经费城乡间标准差与初中生生均教育经费城乡间标准差的比较来看，初中生的标准差要远远高于小学生的，说明在基础教育中，初中生的城乡均等化水平差异要比小学生的大很多。

本文利用统计数据，对农村内部和城市内部的教育均等化水平也做了分析，从图5可以看出，农村和城市的小学生、初中生生均教育经费变异系数差异不是很大，基本上都集中在0.60到0.80之间，说明农村和城市内部的教育均等化水平较高，但这并不能说明现在的农村和城市教育均等化已经达到了合理的范围，因为可能是由于农村或者城市生均教育投入普遍较低所造成的。此外，农村初中生生均教育经费变异系数经历了先降低后增长的趋势，而农村小学生生均教育经费变异系数、城市小学生生均教育经费变异系数以及城市初中生生均教育经费变异系数在2000年到2010年11年间总体呈现先增长后降低的趋势，而且基本以2004年、2005年两年为转折点，说明我国的教育均等化政策起到了一定的效果。

（四）教育经费投入结构不合理

我国通常将教育分为初等教育、中等教育和高等教育三级结构，其中初等教育主要指小学生教育；中等教育指初中教育及各种专科教育；高等教育包括本科研究生教育及以上。本文出于数据的可得性，以及考虑教育作为公共产品的属性，中等教育只包括初中教育。

根据发达国家在发展过程中在不同阶段对各级教育的投入比例的变化规律，初等教育的财政投入比例要高于中等教育，而高等教育的财政投入比例最少。同时，由于教育的外部性随着教育级别的上升而不断递减，所以越是基础的教育越应该由国家来提供，所以从这方面分析，国家对初等教育的投入也应该是最多的。

但是，由表2可知，自2000年以来，我国中等教育的财政支出要高于初等教育的财政支出，高等教育财政支出占比相对其他两级的财政支出最少，但比例也在20%以上，且逐年上升，到2010年已经达到26.77%，比例超过25%；而初等教育从2000年的39.34%下降到2010年的34.85%，在2007年达到最低值，只占财政教育支出的32.92%；中等教育支出占比最大，基本保持在39.00%左右。

不论教育的外部性随着教育级别的提高而递减这一规律，就各级教育的在校生人数来看，初等教育的在校生人数比例超过60.00%，远远高于中等教育和高等教育在校生人数占比，从公平性的角度考虑，也应该是初等教育财政投入最多。所以当前我国三级教育财政投入结构严重失调，既不符合教育本身的属性特征，也不符合我国的国情。

结论及对策建议

（一）结论

一是我国教育均等化水平总体较低，尤其是区域内教育均等化程度低；自教育均等化政策提出以来，我国教育均等化水平有所提高，且这种提高主要源于区域内教育均等化水平的提高。

二是我国东、中、西部教育均等化水平差异较大。主要表现在东部地区教育均等化程度远远低于中部和西部地区，中部地区教育均等化程度最高。但是2000年以来，由于教育均等化政策的实施，东部地区教育均等化程度得到了很大的提高，而西部和中部教育均等化没有得到大的改善。

三是我国农村和城市基础教育均等化水平差异较大，并且差异有不断扩大的趋势，其中基础教育中初中教育均等化的城乡差异要远远高于小学教育均等化的差异。此外，农村和城市内部的基础教育均等化水平基本相当，且随着教育均等化政策的实施，内部均等化水平有上升趋势。

四是我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政资金投入不合理。表现为财政对三级教育的资金投入结构与各级教育的性质不相符，同时我国三级教育在校生人数表现为初等教育在校生人数大于中等教育在校生人数大于高等教育在校生人数，从公平性考虑，财政资金投入并不配比。即便是教育均等化政策自2005年以来努力推行，不合理的局面依然没有任何改观。

（二）对策建议

一是加大中央财政对东、中、西部教育资金的协调投入，尤其是中西部地区；东部地区由于市场机制比较健全、信息流通较快，所以东部地区的教育发展应该转向各地区自主筹资和民间投资为主、财政教育投入为辅的模式；而中西部地区则要以财政支出为主，其他投资为辅。

二是建立教育对口支援政策，既包括东部地区对中西部地区的对口支援，尤其是对中西部边远山区和边境少数民族地区的教育支援；也包括各区域内部教育发达地区对教育欠发达地区的对口支援，构建地区间的教育财政资金转移支付机制。

三是加大对农村教育的财政投入，尤其是农村基础教育，要全面彻底普及九年义务免费教育，在贯彻该政策的过程中，为防止地方教育机构以其他形式收取学杂费、提高学生接受教育成本的现象，各地方教育主管部门应设置监督机构，对各地方义务免费教育尤其是偏远农村地区的义务教育执行情况进行检查和监督。

四是优化我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政投入结构。财政教育资金应该主要投入到初等教育，其次是中等教育，最后才是高等教育，在中等教育的职业教育和高等教育中要鼓励集团、民间私人资本等多种形式的教育投入，鼓励校企合作等多样化办学形式。

参考文献：

1.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

2.王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察[J].华中师范大学学报，2009（1）

3.谭建立.论我国基本公共服务均等化的范围[J].中国国情国力，2013（1）

4.王叶春，杨树琪.实现教育均等化的评价指标选择分析—基于西部省市数据实证检验[J].经济研究导刊，2011（7）

5.卢洪友，祁毓.中国教育基本公共服务均等化进程研究报告[J].学习与实践，2013（2）

6.管永昊，贺伊琦.资源流动视角的教育均等化问题研究[J].财经问题研究，2013（1）endprint

由图4可知，自2000年以来，小学生生均教育经费城乡间标准差逐年增大，从2000年的41.75增加到2010年的220.12，翻了超过五番；而初中生生均教育经费城乡间标准差变化趋势更加明显，除了2000年到2001年有所下降，随后从2001年的570.30上升到2010年的1809.29，其中虽然从2005年到2007年有所下降，但是2007年之后又以较大的幅度上升。由此可见我国城乡间基础教育均等化水平差异很大，而且有不断增大的趋势。

同时，通过小学生生均教育经费城乡间标准差与初中生生均教育经费城乡间标准差的比较来看，初中生的标准差要远远高于小学生的，说明在基础教育中，初中生的城乡均等化水平差异要比小学生的大很多。

本文利用统计数据，对农村内部和城市内部的教育均等化水平也做了分析，从图5可以看出，农村和城市的小学生、初中生生均教育经费变异系数差异不是很大，基本上都集中在0.60到0.80之间，说明农村和城市内部的教育均等化水平较高，但这并不能说明现在的农村和城市教育均等化已经达到了合理的范围，因为可能是由于农村或者城市生均教育投入普遍较低所造成的。此外，农村初中生生均教育经费变异系数经历了先降低后增长的趋势，而农村小学生生均教育经费变异系数、城市小学生生均教育经费变异系数以及城市初中生生均教育经费变异系数在2000年到2010年11年间总体呈现先增长后降低的趋势，而且基本以2004年、2005年两年为转折点，说明我国的教育均等化政策起到了一定的效果。

（四）教育经费投入结构不合理

我国通常将教育分为初等教育、中等教育和高等教育三级结构，其中初等教育主要指小学生教育；中等教育指初中教育及各种专科教育；高等教育包括本科研究生教育及以上。本文出于数据的可得性，以及考虑教育作为公共产品的属性，中等教育只包括初中教育。

根据发达国家在发展过程中在不同阶段对各级教育的投入比例的变化规律，初等教育的财政投入比例要高于中等教育，而高等教育的财政投入比例最少。同时，由于教育的外部性随着教育级别的上升而不断递减，所以越是基础的教育越应该由国家来提供，所以从这方面分析，国家对初等教育的投入也应该是最多的。

但是，由表2可知，自2000年以来，我国中等教育的财政支出要高于初等教育的财政支出，高等教育财政支出占比相对其他两级的财政支出最少，但比例也在20%以上，且逐年上升，到2010年已经达到26.77%，比例超过25%；而初等教育从2000年的39.34%下降到2010年的34.85%，在2007年达到最低值，只占财政教育支出的32.92%；中等教育支出占比最大，基本保持在39.00%左右。

不论教育的外部性随着教育级别的提高而递减这一规律，就各级教育的在校生人数来看，初等教育的在校生人数比例超过60.00%，远远高于中等教育和高等教育在校生人数占比，从公平性的角度考虑，也应该是初等教育财政投入最多。所以当前我国三级教育财政投入结构严重失调，既不符合教育本身的属性特征，也不符合我国的国情。

结论及对策建议

（一）结论

一是我国教育均等化水平总体较低，尤其是区域内教育均等化程度低；自教育均等化政策提出以来，我国教育均等化水平有所提高，且这种提高主要源于区域内教育均等化水平的提高。

二是我国东、中、西部教育均等化水平差异较大。主要表现在东部地区教育均等化程度远远低于中部和西部地区，中部地区教育均等化程度最高。但是2000年以来，由于教育均等化政策的实施，东部地区教育均等化程度得到了很大的提高，而西部和中部教育均等化没有得到大的改善。

三是我国农村和城市基础教育均等化水平差异较大，并且差异有不断扩大的趋势，其中基础教育中初中教育均等化的城乡差异要远远高于小学教育均等化的差异。此外，农村和城市内部的基础教育均等化水平基本相当，且随着教育均等化政策的实施，内部均等化水平有上升趋势。

四是我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政资金投入不合理。表现为财政对三级教育的资金投入结构与各级教育的性质不相符，同时我国三级教育在校生人数表现为初等教育在校生人数大于中等教育在校生人数大于高等教育在校生人数，从公平性考虑，财政资金投入并不配比。即便是教育均等化政策自2005年以来努力推行，不合理的局面依然没有任何改观。

（二）对策建议

一是加大中央财政对东、中、西部教育资金的协调投入，尤其是中西部地区；东部地区由于市场机制比较健全、信息流通较快，所以东部地区的教育发展应该转向各地区自主筹资和民间投资为主、财政教育投入为辅的模式；而中西部地区则要以财政支出为主，其他投资为辅。

二是建立教育对口支援政策，既包括东部地区对中西部地区的对口支援，尤其是对中西部边远山区和边境少数民族地区的教育支援；也包括各区域内部教育发达地区对教育欠发达地区的对口支援，构建地区间的教育财政资金转移支付机制。

三是加大对农村教育的财政投入，尤其是农村基础教育，要全面彻底普及九年义务免费教育，在贯彻该政策的过程中，为防止地方教育机构以其他形式收取学杂费、提高学生接受教育成本的现象，各地方教育主管部门应设置监督机构，对各地方义务免费教育尤其是偏远农村地区的义务教育执行情况进行检查和监督。

四是优化我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政投入结构。财政教育资金应该主要投入到初等教育，其次是中等教育，最后才是高等教育，在中等教育的职业教育和高等教育中要鼓励集团、民间私人资本等多种形式的教育投入，鼓励校企合作等多样化办学形式。

参考文献：

1.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

2.王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察[J].华中师范大学学报，2009（1）

3.谭建立.论我国基本公共服务均等化的范围[J].中国国情国力，2013（1）

4.王叶春，杨树琪.实现教育均等化的评价指标选择分析—基于西部省市数据实证检验[J].经济研究导刊，2011（7）

5.卢洪友，祁毓.中国教育基本公共服务均等化进程研究报告[J].学习与实践，2013（2）

6.管永昊，贺伊琦.资源流动视角的教育均等化问题研究[J].财经问题研究，2013（1）endprint

由图4可知，自2000年以来，小学生生均教育经费城乡间标准差逐年增大，从2000年的41.75增加到2010年的220.12，翻了超过五番；而初中生生均教育经费城乡间标准差变化趋势更加明显，除了2000年到2001年有所下降，随后从2001年的570.30上升到2010年的1809.29，其中虽然从2005年到2007年有所下降，但是2007年之后又以较大的幅度上升。由此可见我国城乡间基础教育均等化水平差异很大，而且有不断增大的趋势。

同时，通过小学生生均教育经费城乡间标准差与初中生生均教育经费城乡间标准差的比较来看，初中生的标准差要远远高于小学生的，说明在基础教育中，初中生的城乡均等化水平差异要比小学生的大很多。

本文利用统计数据，对农村内部和城市内部的教育均等化水平也做了分析，从图5可以看出，农村和城市的小学生、初中生生均教育经费变异系数差异不是很大，基本上都集中在0.60到0.80之间，说明农村和城市内部的教育均等化水平较高，但这并不能说明现在的农村和城市教育均等化已经达到了合理的范围，因为可能是由于农村或者城市生均教育投入普遍较低所造成的。此外，农村初中生生均教育经费变异系数经历了先降低后增长的趋势，而农村小学生生均教育经费变异系数、城市小学生生均教育经费变异系数以及城市初中生生均教育经费变异系数在2000年到2010年11年间总体呈现先增长后降低的趋势，而且基本以2004年、2005年两年为转折点，说明我国的教育均等化政策起到了一定的效果。

（四）教育经费投入结构不合理

我国通常将教育分为初等教育、中等教育和高等教育三级结构，其中初等教育主要指小学生教育；中等教育指初中教育及各种专科教育；高等教育包括本科研究生教育及以上。本文出于数据的可得性，以及考虑教育作为公共产品的属性，中等教育只包括初中教育。

根据发达国家在发展过程中在不同阶段对各级教育的投入比例的变化规律，初等教育的财政投入比例要高于中等教育，而高等教育的财政投入比例最少。同时，由于教育的外部性随着教育级别的上升而不断递减，所以越是基础的教育越应该由国家来提供，所以从这方面分析，国家对初等教育的投入也应该是最多的。

但是，由表2可知，自2000年以来，我国中等教育的财政支出要高于初等教育的财政支出，高等教育财政支出占比相对其他两级的财政支出最少，但比例也在20%以上，且逐年上升，到2010年已经达到26.77%，比例超过25%；而初等教育从2000年的39.34%下降到2010年的34.85%，在2007年达到最低值，只占财政教育支出的32.92%；中等教育支出占比最大，基本保持在39.00%左右。

不论教育的外部性随着教育级别的提高而递减这一规律，就各级教育的在校生人数来看，初等教育的在校生人数比例超过60.00%，远远高于中等教育和高等教育在校生人数占比，从公平性的角度考虑，也应该是初等教育财政投入最多。所以当前我国三级教育财政投入结构严重失调，既不符合教育本身的属性特征，也不符合我国的国情。

结论及对策建议

（一）结论

一是我国教育均等化水平总体较低，尤其是区域内教育均等化程度低；自教育均等化政策提出以来，我国教育均等化水平有所提高，且这种提高主要源于区域内教育均等化水平的提高。

二是我国东、中、西部教育均等化水平差异较大。主要表现在东部地区教育均等化程度远远低于中部和西部地区，中部地区教育均等化程度最高。但是2000年以来，由于教育均等化政策的实施，东部地区教育均等化程度得到了很大的提高，而西部和中部教育均等化没有得到大的改善。

三是我国农村和城市基础教育均等化水平差异较大，并且差异有不断扩大的趋势，其中基础教育中初中教育均等化的城乡差异要远远高于小学教育均等化的差异。此外，农村和城市内部的基础教育均等化水平基本相当，且随着教育均等化政策的实施，内部均等化水平有上升趋势。

四是我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政资金投入不合理。表现为财政对三级教育的资金投入结构与各级教育的性质不相符，同时我国三级教育在校生人数表现为初等教育在校生人数大于中等教育在校生人数大于高等教育在校生人数，从公平性考虑，财政资金投入并不配比。即便是教育均等化政策自2005年以来努力推行，不合理的局面依然没有任何改观。

（二）对策建议

一是加大中央财政对东、中、西部教育资金的协调投入，尤其是中西部地区；东部地区由于市场机制比较健全、信息流通较快，所以东部地区的教育发展应该转向各地区自主筹资和民间投资为主、财政教育投入为辅的模式；而中西部地区则要以财政支出为主，其他投资为辅。

二是建立教育对口支援政策，既包括东部地区对中西部地区的对口支援，尤其是对中西部边远山区和边境少数民族地区的教育支援；也包括各区域内部教育发达地区对教育欠发达地区的对口支援，构建地区间的教育财政资金转移支付机制。

三是加大对农村教育的财政投入，尤其是农村基础教育，要全面彻底普及九年义务免费教育，在贯彻该政策的过程中，为防止地方教育机构以其他形式收取学杂费、提高学生接受教育成本的现象，各地方教育主管部门应设置监督机构，对各地方义务免费教育尤其是偏远农村地区的义务教育执行情况进行检查和监督。

四是优化我国初等教育、中等教育及高等教育三级教育财政投入结构。财政教育资金应该主要投入到初等教育，其次是中等教育，最后才是高等教育，在中等教育的职业教育和高等教育中要鼓励集团、民间私人资本等多种形式的教育投入，鼓励校企合作等多样化办学形式。

参考文献：

1.安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策[J].财贸经济，2007（8）

2.王莹.基础教育服务均等化：基于度量的实证考察[J].华中师范大学学报，2009（1）

3.谭建立.论我国基本公共服务均等化的范围[J].中国国情国力，2013（1）

4.王叶春，杨树琪.实现教育均等化的评价指标选择分析—基于西部省市数据实证检验[J].经济研究导刊，2011（7）

5.卢洪友，祁毓.中国教育基本公共服务均等化进程研究报告[J].学习与实践，2013（2）

6.管永昊，贺伊琦.资源流动视角的教育均等化问题研究[J].财经问题研究，2013（1）endprint