参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向

张紧跟

参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向

张紧跟

20世纪90年代以来,许多发展中国家的地方政府纷纷引入参与式治理。在实践中,以民主的分权、商议民主、赋权于民和自治为基本内涵的参与式治理主要体现在参与式规划、参与式预算和参与式监督,其有效运转有赖于公民社会要件和政治经济要件。实践证明,参与式治理既提高了国家治理的合法性又改善了国家治理的有效性。当代中国地方政府正面临着治理有效性与合法性难以兼容的冲突。学习并借鉴既有的参与式治理经验以推进治理体系现代化,成为新一轮地方政府治理体系创新的趋向。

参与式治理;地方政府;公民社会;地方政府治理体系创新

所谓参与式治理,是指由地方政府培育的旨在通过向普通公民开放公共政策过程以解决实际公共管理问题的制度与过程的总和。[1](P2325)20世纪90年代以来,为纠治发展中国家分权化改革与选举民主化带来的种种乱相,在一些国际组织的倡导和推动下,许多发展中国家如巴西、印度、秘鲁、南非、印度尼西亚等的地方政府纷纷引入参与式治理来改善问责、培养积极公民,为社会公正创造条件。

相关跟踪研究表明：参与式治理在培育社会资本、赋权于民、建设透明政府和提高政府绩效等方面成效显著。[2]随着公民参与对发展中国家发展项目的规划、执行与监督不断产生的积极影响,参与式治理也因之而逐渐成为强化纵向问责、改善公共服务供给和深化民主以实现国家治理体系现代化的善治机制。党的十八届三中全会强调“新时期全面深化改革的总体目标是推进国家治理体系与国家治理能力现代化”。对当代中国而言,深入研究并借鉴发展中国家参与式治理的经验与教训,通过推进国家治理体系现代化来改善国家治理的合法性并继续提高国家治理能力,无疑具有深远意义。

一、参与式治理的缘起

20世纪90年代以来,伴随着发展中国家分权化和选举民主化治理改革的失败,参与式治理应运而生。

(一)分权化改革后的困境

20世纪70年代以来,包括广大发展中国家在内的世界各国经历了一次分权化改革浪潮。所谓分权,主要是指因结构层面上中央政府为了缓解日益增长的公共服务供给压力以及政治层面上国家为缓解公民参与和民主化的压力,通过分散行政权、中央对地方权力下放以及授权代理,将权力、责任与资源从中央转移到行政基层。[3]分权化改革在理论上和逻辑上具有充分的合理性,不仅有助于了解地方公众的真实需求与偏好,而且还有助于强化公民在公共服务供给中的“呼吁”与“退出”权利。因此,发展中国家推进分权化改革的主要目的是希望通过增进公共服务供给者对需求者的回应来强化问责机制以提高公共服务的效率与质量。此外,在经典政治学理论中,分权化改革还有助于增进公民参与和培育公民精神。但是,分权化改革也蕴含着诸多可能的风险：第一,分权化改革因其增加地方政府官员寻租空间而导致收益可能被地方政府内部特定团体截获,从而削弱其最终收益。第二,由于地方居民,尤其是弱势群体,实质上缺乏自由迁徙能力而导致分权化改革中公民的“退出权”无法得到真正强化。第三,分权化改革可能会因为地方政府获得了更多自主权,因“公共池塘”问题和“预算软约束”而诱导产生过度支出。[4](译者序)

从许多发展中国家的实践来看,分权化改革的确增加了地方政府“精英政治”的风险,还伴随着经济、社会不平等以及地方腐败的升级。[5]在非洲,出现了关于分权是否能够提高服务效率和赋予地方组织权力的质疑。[6]当代中国的分权化改革在相当程度上带来经济持续高速增长,也面临着地方政府在获得更多权力与资源的同时却无法向公民负起更大责任的内在冲突。究其原因,是因为许多发展中国家的分权化改革主要是为了减轻中央政府负担而不是为了促进地方自治,不是为了激励地方民众培养解决自身问题的能力而是作为加强中央对地方控制的一种方法。分权化改革只是将决策地点从中央转移到地方。这种控制导向的分权,与那种将资源和责任转移给地方民众的真正的政治分权存在着根本差异。[7](P265305)最终,发展中国家的分权化改革并不足以使地方政府增强回应性和问责性。由于缺乏有效的公民参与,虽然公共服务供给的责任与资源都分散到地方,但在许多发展中国家,公共资源分配并不平等,地方政府往往将公共工程项目或资源过度向其受庇护者倾斜甚至装进自己的口袋,弱势群体依然被排斥在公共服务之外。因此,分权化改革后依然面临着责任政府建设的困境。

(二)选举民主不足以强化纵向问责

20世纪70年代以来,以竞争性选举为核心的西方民主化浪潮开始席卷全球,许多发展中国家转型成为新兴民主国家。在经典政治学理论中,竞争性选举涵盖着选择和评价两方面的内容,即选民通过对当政者既有执政行为的“回顾式”评价从而做出谁应该成为未来执政者的决定,因此成为一种非常关键的问责机制。在西方式民主中,作为最主要也最具合法性的实现权力和平转移的制度,竞争性选举成为最主要甚至是唯一的问责制度。选举问责的意义在于“通过相当公平和自由的选举这一手段,公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人,而在下一次选举中对在职者进行奖惩”[8](P28)。这意味着选民可以借助于选举竞争机制对执政者进行追溯既往的定期问责。但是,仅仅依靠选举民主依然无法实现民众对执政者的有效问责。执政者在获得民意授权后,可能为了谋求私利而背弃最初的承诺,但选民因为客观存在的信息不对称,并不一定能够通过投票来实施及时有效的问责。而且,现代竞争性选举日趋个人化,选票的标的往往是参与竞选的特定政治领袖而非政策、项目或者政纲,因此选民很少能够影响候选人当选后日常的各种具体决策。

从许多发展中国家的选举民主实践来看,选举民主并未充分发挥问责功效,滥用权力的现象依然非常严重。实证研究表明,政客的操纵、政府与民众之间的信息不对称以及特定群体的边缘化都会削弱选举民主的问责绩效。在许多发展中国家,大部分政客本来就出身于控制着媒体、政治权力和财富资源的社会精英阶层,即使是来自非精英阶级的政客,为了获得并巩固政治权力,也会与传统精英集团结盟联合或者组建新的精英集团。再加上发展中国家普遍的社会不平等以及由于社会或族群排斥使广大普通民众边缘化,因此精英集团操纵选票或误导民众就非常容易。[9]具体而言,发展中国家的地方性选举主要存在两个方面的问题：一方面,地方政府不愿意公开政务信息而且媒体力量比较虚弱;另一方面,选民受教育程度普遍较低而无法获得有关政府运作的充分信息。在这样的背景下,发展中国家的地方竞争性选举受制于信息不对称、问题的多重性、种族分裂以及裙带主义盛行等[10],地方政治领袖往往被特殊利益集团俘获,对改善公共服务不尽心或者不称职,但却不会面临失去职位的任何风险。[11]最终,在许多发展中国家,由于选举完全是精英竞争的“游戏”,最终选举民主并未改善治理：滥权的警察和安全部队、跋扈的地方寡头、无能冷漠的政府官僚、腐败而难以接近的司法体系,以及藐视法律规则、只顾自己不顾他人的贪赃枉法的统治精英。普通民众在这些国家——尤其是穷人——只是名义上的公民,几乎没有有效的政治参与渠道。[12]可见,选举民主在发展中国家并未实现有效纵向问责的预期效应。

分权化改革与选举民主的引入在相当程度上是对集中供给公共服务机制与传统问责机制的修正,也顺应了通过完善国家治理体系以提高国家治理有效性的国际潮流。[13]但是,这些治理体系改革却无法有效改善发展中国家地方政府的责任性与回应性问题。20世纪90年代以来,一些国际组织与公民社会运动开始在发展中国家倡导引入参与式治理,包括参与式规划、参与式预算和参与式监督,其主要目的在于推动普通公民参与到公共政策过程中去,赋权于民众从公职人员那里获得回应,质疑这些回应并施加相应的惩罚。

二、参与式治理的内涵

参与式治理之所以能在发展中国家广泛推行,是因为参与式治理既被看做是一种改善公共服务的机制又被视为一种深化民主的战略。一方面,参与式治理通过增进公共服务供给与受益者之间的匹配性,有助于提高公共服务的效益和可持续性[14];另一方面,参与式治理通过将公民吸纳进公共政策过程也有助于促进公共协商而巩固转型国家的新兴民主。在广大发展中国家,有不同形式的地方参与式治理机制的试验,如印度和菲律宾的公开听证会、玻利维亚和菲律宾的公民陪审团、巴西等国的参与式预算、玻利维亚等国关于公共服务供给的参与式规划与决策论坛,等等。参与式治理不仅包括公民参与关于公共资金在不同社区进行分配的决策以及公共政策的设计与规划,也包括公民参与对地方政府财政支出的监督。下面主要从四个角度来界定参与式治理的实践性内涵。

(一)民主化分权

在基于分权化改革强化了地方政府公共管理能力的基础上,希望通过参与式治理来增强地方政府对公民及社会的回应性、责任感以及提高公民和社会的参与程度来加强民主管理的成效。这是因为分权化改革中将责任、资源和权力委托给地方政府使其更可能达到预期目标时,也会导致相应的自由裁量权成为地方政府特殊利益集团和精英阶层的战利品。诚如波塞特等所言,“在很多情况下,地方代理人可以被简化地看成是一个个的‘黑箱’;资源被转移到了他们手中,权力实施需要通过他们,但是到底是什么因素影响了他们的选择,我们并不十分清楚”[15]。而参与式治理可以通过民主化分权来对这种自由裁量权施加必要的限制,因此参与式治理是增进地方政府问责性与回应性的关键。[16]研究者基于对亚洲和非洲国家分权化改革实践的研究,认为参与式治理能修正发展中国家在分权化改革后在地方层面上出现的精英俘获和裙带主义的政策制定问题[17],从而增进地方政府合法性并阻止公共服务的社会排斥。民主的分权涉及公民参与、对公民需求的积极回应,同时地方政府需要在国家—社会关系重构中扮演重要角色,从而对全社会实行民主治理。研究者列举了参与式治理因为促进分权治理的民主化而产生的潜在结果：迫使地方政府更具有参与性和责任性、产生了社会资本、增强了地方集体行动的能力、改善服务受益人的目标定位、使提供的服务更符合受益人的期望、增强了提供服务的能力。[18]

(二)商议民主

米勒(David Miller)等人把商议民主理解成一种民主的决策体制或理性的决策形式,在这种体制中,每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程,自由地表达意见,愿意倾听并考虑不同的观点,在理性讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。[19](P139)因此,参与式治理就是多元化的利益相关者通过对话、协商和妥协达成平衡和整合的商议民主治理过程。巴西等国参与式预算的试验表明：发生在参与式治理中的竞争与商议有助于获得更好的政策结果并使国家决策更加透明、平等。[20]在参与式预算中,预算不再仅仅由地方政府有关部门决定税收征收和公共财政开支,公众也通过参与讨论、协商的程序来决定收入和支出数量、投资地点、时间、方向、优先顺序,以及由政府开展的计划和行动等。参与式预算强调预算决议的合法性应该建立在公民对公共预算普遍参与和广泛讨论协商的程序基础之上,而通过民主协商和参与预算过程,既保护了民众的政策知情权、参与权、决定权和监督权,又有效约束了地方政府行为,促进了政府与民众的良性互动,提高了地方预算的合法性。巴西阿雷格里港的参与式预算取得了令人瞩目的成就,借助于公众的参与式预算,形成了对腐败的强有力制约,节约了预算资金,当地拥有巴西最好的公共交通服务、99.5%的人能享受到高质量的饮用淡水等。[21]

(三)赋权于穷人

参与式治理改革的终极目标是赋权于穷人,旨在加强那些长期处于公共决策之外的个人或群体参与制定与他们日常生活密切相关的政策的能力。参与式治理的关键是赋权于穷人,使他们获得能力与自信,能够分析身处的现状,达成共识,做出决策和采取行动以改善其处境,从而最终实现善治和社会公平的可持续发展。20世纪90年代末以来,许多研究者注意到参与式治理机制在增进人类能力和赋权于穷人以克服既有社会和政治权力结构弊端中的潜在效用[22],他们倾向于认为参与式治理只有在挑战了既有制度与结构并因此而克服了不发展的结构性条件后才会在改善穷人生活中获得成功。研究者认为参与式治理的基本特征在于“深化、拓宽了普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径”[23],因此参与式治理也是赋权于民。基于这一视角,参与式治理不仅要赋权于民,让长期被排斥在公共政策过程之外的普通民众有能力认识自己的真实处境,而且还要使他们能采取行动来改善自己的处境。

(四)自治

在巴伯的强势民主理论中,公民参与“激励着我们自己认真对待公民身份。我们不仅仅是选民,当然也不能仅仅把自己看做是政府的顾客或者保卫者。公民是管理者,也就是自治者、共治者与自己命运的主宰者”[24](P7)。参与式治理就是要让公民在公共服务日常规则的制定与执行中发挥影响力,从而引向自治。由公民自己管理和控制地方社区的事务是地方自治概念的中心。[25]鉴于公民社会中蕴含着解决社会问题的无穷潜力、专业知识、技能与经验,为构造全面和可持续发展的基础,地方政府应致力于培养公民的自治能力,正如人们期待政府为市场经济顺利运转提供稳固的法律基础那样。埃利诺·奥斯特罗姆通过对大量案例的实证分析证明了一群相互依赖的当事人在管理公共资源时的确可以建构自己的网络,“把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下,取得持久的共同收益”[26](P51)。因此,参与式治理是绝对必要的,不仅在动员地方民众和资源以用于发展方面,而且在最初外部的或政府的帮助撤出以后,保证计划成功和可持续性方面也是如此。[27]

尽管研究者从不同理论视角来理解参与式治理,但他们都认为参与式治理有助于克服委托代理困境：一方面,参与式治理会促进公民偏好的信息从民众向政府的流动以及政府决策与行动的信息从政府向公众的流动以缓解信息不对称的压力;另一方面,公民被吸纳进入决策过程有助于减少地方政府在选择中的自由裁量权。最终,当民众有效地参与公共政策过程时,地方政府的可问责性被强化了,因为民众可以要求地方政府不断采取正确行动。因此,参与式治理既有助于培养积极公民、培育社会资本、增进治理的合法性,又可以通过将利益相关者纳入公共服务供给过程而增进治理的有效性。

三、参与式治理有效运行的主要条件

与关注参与式治理的效应相比,研究者更为关注使参与式治理有效运转的基本条件。尽管这些研究者来自不同学科并使用了不同的概念,但他们都认为参与式治理的有效运作必须具备两个基本条件,即公民社会要件和政治经济要件。

(一)公民社会要件

公民社会是公民在政治领域和经济领域之外自愿结社、自由讨论公共问题和自主从事社会政治活动而自发形成的公共领域,公民社会的主体是公民和他们所结成的各种公民社会组织。理想的公民社会对于促进参与式治理的有效运作至关重要,因为：第一,公民社会组织可以为公众提供一种组织化的参与公共治理的机制;第二,公民社会组织作为传播政治信息的重要媒介而促进政治的公开性和透明度;第三,公民社会组织通过积极影响政府决策而促进政府决策的民主化;第四,公民社会组织可以成为连接政府和公民的重要桥梁和纽带;第五,公民社会组织极大地推动了参与式治理在地方政府层级的广泛推行;第六,公民社会组织可以在动员资源解决重大问题、提供公共物品和公益服务方面发挥为政府“拾遗补缺”的作用。因而,公民社会缓和了社会矛盾,改善了政府和公民的关系,有助于增强公民的政治认同感。

但是,理想状态的公民社会要有效运转起来,就要求公民社会的行动者必须愿意并且能够影响到政府事务。这包括影响公民社会组织能力的因素以及公民社会行动者参与的动机,如社会资本缺乏、经济社会不平等、参与者能力不足以及参与成本高收益低等。首先,在商议民主论者那里,社会资本缺乏通常被用于解释公民的低度参与。[28]社会资本会影响到公民社会组织的数量以及公民社会组织之间的联系,而最终将对公民社会行动者参与的能力和动机产生影响。其次,在民主化分权论者那里,经济不平等以及包容性利益的缺乏会阻碍市政管理中的社区代表与公民社会行动者的集体行动。[29]再次,赋权论者强调公民代表在参与式治理中的能力问题,这种能力受制于经济资源、获得信息以及低度的教育。[30]因此,为了使参与式治理有效运作,必须通过改善信息供给与能力建设来优化公民社会要件。最后,自治论者与商议民主论者强调必须考虑到个体代表的参与动机。他们认为公民代表在参与中的利益取决于预期成本和参与式治理的收益,即参与的时间与交通成本以及被政府吸纳的风险必须低于参与式治理的收益。[31]

具体而言,公民社会要件包括：一是智力资源,要求公民社会行动者必须有充分的话语建构能力,即行动者能理解规则并能使用有效的社会和语言技巧去公开批评地方政府、在参与式治理过程中讨论并挑战地方政府的决定。二是财力资源,即公民社会行动者必须具有财政资源以负担参与成本并能不依附于地方政府的福利计划。三是组织资源,即公民社会必须能吸纳大量的行动者,组成数量众多的公民社会组织,达成有效的集体行动。[32]

(二)政治经济要件

公民社会要件的满足是参与式治理有效运作的基本前提,但这离不开地方政府能够且愿意去执行参与式治理。一方面,地方政府必须具备足够的行政、政治和财政能力,包括组织参与式治理过程的官僚制能力、支持优先项目的财政资源以及引入参与式治理的政治权力。[33]另一方面,公职人员必须对参与式治理感兴趣且能兑现其承诺。因此,地方政府必须愿意与民众分享其权力。在民主化分权与商议民主文献中,许多研究者会强调政客的个人特质影响到使参与式治理运转起来的意愿。而另外一些研究者则基于理性选择的制度主义来分析地方政府官员的意愿：第一种能促使地方政府官员去执行参与式治理的激励类型是收益,例如改善了与社区代表以及公众的关系,从而增加了政客再次当选的机会;另一种能影响到地方政府去建立和发展参与式治理的激励是来自于参与式治理的制度性激励。[34]对一些拉美国家的研究表明,最重要的制度性激励是公民社会组织积极要求进入决策过程以及中央政府推动和支持地方层面上的参与式治理。[35]

具体而言,政治经济要件就是要建立充分的激励机制以使地方政府愿意与民众共享公共政策过程,包括：(1)引入参与式治理符合地方政府自身的利益,因为参与式预算不仅最终增强了地方政府的财政与税收能力并提高了财政效益,而且还增加了那些支持参与式治理、倡导包容性意识形态的政党再次当选的可能性[36](P91126);(2)引入参与式治理是为了缓解强大的社会压力,如巴西引入参与式预算很大程度上是为了缓解日益严重的财政危机与政治危机;(3)施政者主动引入参与式治理,如阿根廷的参与式治理就在相当程度上是由地方政府官员自上而下发起的。[37]至于施政者为何愿意引入参与式治理,一般认为是由四个相互作用的因素导致：回报本党的支持者、赢得选民的支持、为执政党赢得民主和参与的好名声、将高层政府官员与参与的公民社会组织连接在一起。[38]

因此,参与式治理要在实践中有效运转起来,必须同时具备公民社会要件和政治经济要件。

四、参与式治理面临的挑战

有效的参与式治理已经被发现有助于增进地方政府的责任性和回应性,并因此改善了面向穷人的公共服务供给。但是,使参与式治理有效运转起来在许多发展中国家也面临着严峻的挑战。

(一)公民社会要件不足

参与式治理在发展中国家面临着有效运转的诸多困难,如公民社会组织匮乏、低度教育以及高度贫穷等。许多发展中国家的地方民众文盲众多,在缺乏知识储备和缺乏足够的赋权机制时,地方民众的参与仅在于能被告知地方发展规划。不仅如此,发展中国家的地方民众由于长期被排除在公共管理过程之外,既缺乏有效的组织技术,又缺乏必要的教育素养与时间去适应参与式治理的要求。南非种族隔离制度被废除后,尽管民主政治进程有了明显进步,但大多数普通民众依旧处于贫困和边缘化状态,很难有效地参与到影响其福利的政治和行政过程中去,因为他们既缺乏对地方政府日常运作的理解又缺乏参与的必要能力。[39](P8194)再加上普通民众由于缺乏对复杂的地方治理难题的充分理解,往往只会关注短期的、容易操作的方案而反对那些着眼于长远而相对操作困难的决定,因此参与式治理会损害地方治理的有效性,最终使得政治过程依然掌控在政治精英手中。此外,由于设计与管理参与式治理过程面临诸多困难,参与式治理项目很少会平稳运行。地方民众自己可能也高度怀疑是否应该将自己的时间与精力投入参与式治理中。在一些制度运行中,有些参与项目会缺乏直接利益相关性,可能对本社区之外的居民更重要。而且,不是社区中的每个人都能够或有动力去参与。即使在参与中有足够的兴趣,也可能会有时间或成本障碍等。总之,公民参与是非常复杂和不确定的事务。

参与式治理的倡导者往往将公民社会假设为在价值与话语体系上是同质性的,这往往忽视了公民社会内部因为价值取向与利益诉求多元化而达成有效集体行动的协调难题。罗伯兹(K.Roberts)就发现,参与式治理作为一种深化民主的战略被集体行动与政治协调难题所阻碍的现象已经在拉丁美洲国家频繁出现。[40](P4)

理想意义上的公民社会必须是自治的而且独立于国家之外,最强意义上的公民社会甚至是对抗国家的。但参与式治理强调公民社会必须与国家合作。如何处理好对抗与合作的关系?在参与式治理实践中,公民社会必须采取适度的政治抗争,以使地方政府在面临潜在的政治紧张情势时愿意开放公共政策过程。从实践来看,社会抗争增加时,会迫使地方政府为了缓和社会矛盾而转让额外的权力与资源,但“大闹大解决”诱发的过多抗争也会降低地方政府官员对参与式治理的支持度。反过来,缺乏抗争,又会减弱对地方政府的压力,从而减弱地方政府对民众的回应,从而最终导致地方政府不愿意对民众开放公共政策过程。而在地方政府发起的参与式治理实践中,公民社会组织必须愿意与地方政府官员保持密切合作,以便获得技术、立法与预算等信息,从而促进协商与谈判过程。但是,公民社会组织与地方政府的合作也很容易导致被拉拢收买,于是地方政府的政策议程就取代了民意。[41]有研究证明个人参与同政治组织(政党、政府官员、官僚)保持密切联系的公民社会组织相比较,那些完全独立于政治组织之外的公民社会组织更容易实践参与式治理,这表明参与式治理不是在创造新的国家与社会关系,而只是“新瓶装旧酒”。[42]因此,如果公民社会的行动者不能灵活运用抗争与合作的行动策略,参与式治理也无法奏效。

(二)政治经济要件缺乏

在参与式治理实践中,参与式治理制度只是对现行代议制的补充。在许多发展中国家,传统的政府主导公共政策过程的运作模式决定了参与式治理的引入在相当程度上取决于地方政府是否愿意向民众开放公共政策过程。这包括地方政府官员必须决定将传统的封闭式公共管理过程向普通民众开放是否符合自身利益需求,开放公共政策过程后是否能满足参与式治理中普通民众提出的利益诉求,等等。因为参与式治理毕竟意味着对传统威权统治模式的根本性挑战,地方政府官员必须将一些原本由政府垄断的权力交还给民众,地方政府必须将传统类似“黑箱”的政策过程公开。为了让参与式治理有效运作,地方政府官员必须下放行政管理权,建立完善的程序以让民众理解复杂的政策议题与政府过程,还要对直接与民众打交道的官僚队伍进行必要的培训等。这种新的地方治理模式必然会在相当程度上构成对传统地方政府管理模式的冲击。一旦地方政府转让权力的意愿下降,参与式治理的质量就会下降。

此外,在许多发展中国家,地方政府主动引入参与式治理,主要是因为一些国际组织和捐赠方将其作为项目与资金援助的先决条件。在这种情况下,一方面,发展中国家的地方政府官员为了获得援助或贷款而被迫采纳参与式治理制度,但他们依然缺乏足够的动力去全面实施参与式治理;另一方面,一旦没有了外部压力,参与式治理制度也很难持续发展。

因此,参与式治理作为地方政府与公民的双向互动,除了公民社会的积极参与之外,还有赖于地方政府官员必须愿意将公民吸纳进入公共政策过程。尤其是在发展中国家,参与式治理极大地倚赖于地方政府官员的行为与态度。[43](P1132)这就意味着地方政府与民众必须实现双向转型,地方政府要从无所不能的专家转变成为有所为有所不为的授权者,民众则要从被动的旁观者转变成为主动的参与者。[44]但是在许多威权主义的发展中国家,地方政府官员要么会抵制放弃自己的威权主义领导地位[45],要么对参与式治理的认可仅限于向民众通告其发展规划,甚至因担心丧失权力而将地方民众完全排除在公共政策过程之外。[46]最终,参与式治理在改变基本的国家与社会关系中影响甚微。在许多发展中国家,扈从主义依然存在而且影响深远,尤其是当地方政府官员运用其控制的资源拉拢收买公民社会组织的领袖时,新的制度环境并未改变基本行为,但允许扈从主义嵌入新的政策过程。因此,法律赋予普通公众的权利并未被激活,只是地方政府将公民社会组织的领袖吸纳进入国家主导的管理过程,在那里地方政府官员的利益目标取代了公民社会的利益诉求。

(三)参与式治理的具体实践中存在问题

在社区参与式治理中,一方面,许多研究者相信参与式治理能使普通民众围绕社区居民偏好与街区实际等与管理者进行交流,这种功能在那些服务供给可能未能反映地方需求与偏好的大城市地区尤其重要,街区层次的反馈在提高城市服务分配满意度方面具有潜在意义。[47]但是,批评者强调经济社会发展的不平衡可能会给予富裕街区不成比例的能力去组织与行动。在他们看来,参与式治理可能仅仅会加剧地方治理中已经根深蒂固的不平等。其他批评者则强调参与式治理在面对基于城市整体利益的政策与土地使用的邻避性行动的脆弱性。[48]在他们看来,参与式治理会成为一些强势利益集团主宰公共物品的保护伞,最终参与式治理隐含着被冒充民主的精英和特殊利益集团主宰的风险,降低了民主质量。[49]因为在参与式治理中,那些具有强大的资源和组织能力的群体既有时间、金钱又知道如何去参与,从而能确保他们的偏好被考虑;相反,普通民众的参与会被形式化甚至不参与。此外,在地方政治中一个被普遍承认的危险是参与中的社会经济偏见将导致决策过程优先考虑富人的关怀而不是充分考虑利益相关者的多样性。这种现象最典型的就是地方化的邻避主义阻止可能对更大共同体有益的服务设施的兴建。[50]虽然邻避行动并不必然发生在富人区,但它实际上常常会因强调保护财产而阻止公平结果的获得(如富人社区反对建设经济适用房)。在城市治理中,居民因种族和阶级的隔离而导致不同社区的参与能力存在很大差异,参与式治理甚至可能会恶化经济社会的不平等。参与式治理只是赋权于富裕和中产街区去反对不需要的土地使用而驱使贫困街区抗争性地表达自身利益需求。[51]与肯定参与式治理有助于弥补代议制民主缺陷针锋相对的是,批评者认为地方参与式治理具有狭隘性和代表性偏见,可能会加剧城市政策中的阶级偏见。珀塞尔(M.Purcell)认为地方参与式治理的研究文献陷入了“地方主义的陷阱”,缺乏理论与经验数据来支撑其假设,他认为基于特定辖区的参与式治理可能会恶化而不是改善权力不平等。[52]

在《深化民主：被赋权的参与式治理制度创新》一书中,研究者概括了对参与式治理实践的批评：(1)如果在参与式治理中,民众屈从于地方当局与专家的联盟,那么地方民主的民主特征就被侵蚀了;如果地方当局和专家完全服从民意,公民对于具体问题的过分关注可能不利于他们的长远和整体利益。(2)外部机构可能会限制公民参与的规模和控制议题的设置,例如只参加一些适合他们的议题或设置一些适合他们的议题。(3)参与也可能被利益集团俘获,从而不可避免地导致寻租。(4)参与式治理的权力转移特征可能会实际削弱参与式治理的有效性,出现无中心、无人负责的局面。(5)参与式治理中可能会出现不现实的希望,而如果不能被满足,公民参与的热情会消退,从而形成政治冷漠。(6)任何实验会在某一时刻获得成功,但也会在稍后失败。如何保障参与式治理的稳定性和可持续发展,依然是一个未能解决的问题。[53]

总之,参与式治理难以有效运作的原因在于或者缺乏“政治经济要件”或者缺乏“公民社会要件”。即,一方面是因为公民社会的行动者缺乏必要的技术和组织能力去讨论和挑战地方政府的决策;另一方面是因为地方政府官员不愿意将公民吸纳进入公共政策过程。

五、评论与启示

在既有公共管理理论导向下,地方政府管理实践着眼于在排斥公民参与的情况下,单纯强调改善地方政府的有效管理,包括自上而下制定、发布和实施大量法律(尤其是部门法规和管制),以及强调削减规模和行政流程再造;要么强调通过引入市场竞争机制和学习私营企业管理技术进行政府能力建设、实施结果(绩效)导向的管理、简政放权等。这虽然可能有助于实现经济持续高速增长,但由于大量地方民众(例如农民和其他弱势群体)依然游离于发展议程和政治过程之外,成为消极的旁观者,无法公平和充分地分享改革和发展的成果,从而引发了严重的治理危机。而以“竞争性选举”为核心的民主化浪潮也或多或少地蜕变为“精英政治”,它以普通民众因知识和能力的不足而将其排斥于公共政策过程之外,甚至视公民的政治冷漠为美德和民主有效运作的前提。许多新兴民主国家腐败盛行、频繁侵犯人权和公民权利以及公共权力的肆行无忌,也显示出选举问责的脆弱性。因此,既有地方政府治理体系创新在许多发展中国家并未真正促进善治,甚至经历了许多失败。[54]

由于各种原因,贸然启动以竞争性选举与政党制度改革为核心的政治民主化进程隐含着巨大风险,在许多发展中国家要么不现实,要么以失败告终的概率相当高。在此背景下,参与式治理为地方政府治理体系创新开辟了一条崭新途径。发展中国家的既有实践表明,参与式治理的有效运转取决于地方政府与公民社会的合意性选择。一方面是公民社会组织的积极有效参与,这既包括公民社会行动者具有能够向地方政府施加压力的能力,又包括在地方政府开放公共政策过程后与地方政府的建设性合作能力;另一方面是地方政府的积极回应和有效吸纳,包括在现有制度框架下扩展制度化的公民参与渠道、推动公共信息的全面透明公开、培育和发展公民社会组织等。尽管参与式治理依然面临着诸多挑战,但在国际组织的积极倡导以及中央政府和地方民众的合意性推动下,参与式治理被广泛实践,并正在产生有益的效果。

综观发展中国家的地方性实践,参与式治理不仅为公民学习相关公共管理知识创造了机会,而且为普通公众提供了有序进入公共政策过程、获取相关公共事务信息的制度化渠道。公民在参与式治理中既能有序表达诉求,又能得到地方政府的有效回应,还能与公民代表和地方政府官员实现互动,最终通过协商来达成有效的集体行动。地方政府通过参与式治理来开放公共政策过程,不仅通过有效回应公众诉求而改善了政民关系,而且通过有效吸纳公众诉求而改善了治理绩效。参与式治理不仅有助于培养公民,而且也有助于提高地方治理的合法性与有效性。国家治理的合法性与有效性是现代国家治理体系的核心要素,因此,越来越多的国际组织倡导在发展中国家通过引入参与式治理以推进治理体系现代化。

改革开放以来,地方政府主导型治理体系在促进中国经济持续高速增长的同时,在“强发展、弱治理”困局下“干群关系紧张、政民对立增加、政府公信力下降”等局部治理危机不断发生。为此,一些地方政府开始探索引入参与式治理机制来创新治理体系,如浙江温岭的民主恳谈会,尝试着将日益增长的公民参与诉求吸纳进入地方政府主导的公共政策过程,在相当程度上既缓解了地方政府的维稳压力,又提高了治理绩效。但是,公民的有序参与诉求与地方政府的创新吸纳远未形成良性互动之势,参与式治理还处于初步探索阶段。

从发展中国家以及当代中国参与式治理实践来看,无疑可以给我们许多有益的启示：第一,参与式治理为公民有序和有效表达诉求提供了制度化渠道,能够适应伴随着经济社会持续高速发展而不断增长的公民参与诉求。第二,参与式治理通过有效吸纳公民日益增长的参与诉求,既有助于有效化解日渐增多的社会政治实践性难题,又有助于促进地方政府公共政策过程的科学化和民主化。第三,参与式治理既有助于通过培养现代理性公民而实现以公民理性参与为核心的治理合法性,又有助于通过政府与公众良性互动进而实现协作共治的治理有效性。第四,参与式治理有助于在塑造透明、负责任、公平和效能政府中增进国家合法性和满足民众日益增长的参与诉求,实现国家治理体系和治理能力现代化。基于此,参与式治理成为新一轮地方政府治理体系创新的趋向。

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Participatory Governance：the Trend in Governance System Innovation of Local Governments

ZHANG Jin-gen
(Center for Chinese Public Administration Research,School of Government,Sun Yat-sen University 510275)

Since the 1990s,participatory governance has been put into use by quite a number of local governments in developing countries.In practice,participatory governance is mainly reflected in participatory planning,participatory budgeting and participatory monitoring.Researchers have discussed the connotation of participatory governance from four aspects,that is,democratic decentralization,deliberative democracy,empowerment and self-rule.Effective operation of participatory governance is based on civil society premise and political economy premise.Participatory governance has been proved to be helpful in promoting the effectiveness of state governance as well as in increasing its legitimacy.Currently,local governments in China are facing incompatible conflicts between effectiveness and legitimacy of governance.Therefore,drawing on the participatory governance experiences of the local governments in developing countries with an aim to promote the modernization of state governance system has become a new trend in the governance system innovation of local governments.

participatory governance;local government;civil society;governance system innovation of local governments

张紧跟：中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学港澳与内地协同创新中心教授(广东广州510275)

(责任编辑 林 间)

国家社会科学基金重大招标项目“发展有序的公民参与研究”(12&ZD040);教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“港澳与内地参与式治理比较研究”(14JJD630002);教育部人文社会科学规划项目“维权抗争治理中的民主建设研究”(12YJA810019);2013年教育部“新世纪优秀人才支持计划”