济南宜居城市发展策略与实施效果研究

周加强，王菊，刘润卿

（1.山东大学青岛校区建设办公室，山东济南250100；2.山东建大建筑规划设计研究院，山东济南250101）

0 引言

自20世纪80年代起，山东省进入了快速城镇化发展阶段，在经济发展取得巨大成就的同时，一直面临着环境恶化、交通拥堵、住房紧张、城市建设缺乏特色等一系列城市建设问题，城市可持续发展遇到瓶颈，人居环境亟待改善。

2012中国最具竞争力城市排行榜，青岛排行14位，济南排行22位，济南位于省内第二［1］。社科院社会科学研究所依据经济、人民生活水平、环境、教育、科技、政府行政能力等指标做出的山东省城市综合竞争力排名中，青岛第一、济南第二，青岛、济南成为山东两颗最闪亮的双子星。2013年以来，济南一度登上城市空气质量严重污染城市的排行榜，济南作为山东首府，在加强城市建设、改善城市人居环境等方面，面临着巨大挑战。

目前国内外关于宜居城市的研究已经积累了一定基础，并有相当多的科研成果问世。其中，Lennard提出了关于宜居城市的原则［2］，Palej指出宜居城市是这样一个地方，即所有的人都感到亲切舒适、不可或缺的城市元素都保存完好［3］。David以19世纪后半叶历史为基础，倡导宜居重要性，并进一步明确了其概念［4］。2003年的《大温哥华地区长期规划》将宜居城市的建设作为一个重要目标［5］。国内的相关研究起源于吴良镛的人居环境科学，他提出了分系统、分层次的研究方法，从社会、经济、生态、文化艺术、技术等方面综合考察人类的居住环境，由此创建了立足于中国实际的人居环境科学理论体系的基本框架［6］。在此学术背景下，国内的学者们纷纷对宜居城市的相关理论进行了研究。

文章以宜居城市建设为切入点，对济南城市“宜居性”的实施效果进行评价。采用主客观相结合的指标进行评价，揭示了济南在宜居城市建设中存在的问题，并针对相关问题提出规划策略，引导济南宜居建设，提升济南宜居吸引力。

1 宜居城市的内涵

1961年，世界卫生组织（WHO）总结了满足人类基本生活要求的条件，提出了居住环境的基本概念，即安全性（safety）、健康性（health）、便利性（convenience）和舒适性（amenity）［7］。1996年联合国第二次人居大会提出“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类住区可持续发展”两大理念［6］。2004—2020年《北京城市总体规划》首次将“宜居城市”这一概念写入总体规划中，此后“宜居城市”的概念引起了社会各界的广泛关注。

2 济南宜居城市的规划策略

济南位于山东省中西部，是全省政治、经济、文化、科技、教育和金融中心，拥有丰富的自然资源和历史文化资源（如图1所示）。20世纪90年代，济南经济发展进入加速阶段，人口快速集聚，工业发达，但是基础设施和生态环境建设却相对滞后，制约了城市的经济社会发展，为改变这一状态，济南实行了一系列措施改善生活环境，提高城市的宜居性。

图1 济南区位图

2.1 统筹城乡，分类指导

针对区域经济发展不平衡和县域经济薄弱的问题，济南市通过统筹城乡规划、产业布局等，促进县区加快发展。首先，以“提升中心区、做强近郊区、突破远郊区”为总体思路，调整市域产业布局，促进区域产业合作及协同发展，引导传统产业向周边地区转移，疏导中心城过于集聚的功能，从而带动市—县—区经济的全面发展和提升，在全市范围内形成布局合理、分工明确、功能突出、优势互补的产业发展空间格局。其次，鼓励基础较好的章丘市、历城区等成为新的经济增长极，鼓励其他县区抓住机遇，发挥优势，加快发展。大力发展发展现代农业，通过农高区（泉城农业园区）、现代农业示范园、都市农业园区和特色基地建设，推动现代农业和农业产业化发展，促进农村经济增长。

2.2 启动旧居改造，改善居住环境

2006、2007年，济南市相继推出了旧村居的城市化改造和城市棚户区改造的计划。计划通过旧城、旧村的改造以及新型居住区的开发建设，改善城乡居民的居住环境。至2011年，济南市完成了38个小城镇建设任务，启动农村整村改造迁建项目326个，新建农村住房16.4万户、改造危房2.6万户。在城区范围内启动38个集中连片棚户区和35个零星片区的改造工作，共有20个集中连片棚户区约2.4万户居民陆续入住新居，城乡居民居住条件得到了较大的改善 （如图2、3所示）。

图2 改造前的魏家庄棚户区图

图3 改造后的魏家庄图

2.3 完善基础设施，提升城市功能

从2006年开始，济南市开始了对市区主次干道及背街小巷的综合治理。主要治理内容为拆除占压主次干道道路红线的建筑和违章建筑，使用状况较差且影响城市形象的建筑，加快公共绿地的建设和沿街开发，改造道路、市政管线和主要街道的建筑立面。除了对现有道路进行整治外，还启动轨道交通建设、二环西路高架、山大路、济阳和建邦黄河大桥等路桥工程。改善城乡交通条件，缩短城区内以及城区和乡村的距离，为促进城乡经济协同发展，加强城乡一体化提供了条件。

除了对道路的改造和建设之外，济南市还大力发展公交，开通了六条大运量公交线路，成为国内第一个形成快速公交网络的城市。并且进一步推进供水、供热、供电、生活废弃物处理设施等的建设，提高市政公用设施服务覆盖率，实现基础设施城乡一体化。

2.4 挖掘人文景观，凸出城市特色

济南市作为历史文化名城，深厚的文化底蕴和人文景观也是其宜居性的重要体现。为了突出泉城特色，近几年济南市先后对文物古迹、历史建筑、泉池河道、传统街区和风景名胜等进行了综合保护与修复，包括大明湖扩建和护城河通航工程，商埠区改造、百花洲工程及武岳庙、福慧禅林等古建筑的修葺等（如图4所示）。形成了千佛山至黄河的泉城特色风貌带，再现了山、泉、湖、河、城浑然一体的特色景观。

图4 大明湖扩建工程图

另外，随着小清河沿线滨河新区的开发建设，小清河治理工程基本完成。除了治理河道，还对小清河两岸进行了园林景观的规划建设，形成了风景优美的沿河景观带，改善环境的同时为市民提供了绝佳的休闲活动空间（如图5所示）。

图5 小清河综合治理工程图

3 济南宜居城市建设实施效果评价

目前对于宜居城市评价指标国内外没有统计的标准，不同研究者们采用的指标和权重的赋值也不同。例如，中国城市科学研究采用的五个指标和权重分别为环境优美度30%、生活便利度30%、社会文明度10%、经济富裕度10%，资源承载度10%以及公共安全度10%。英国《经济学人》采用的安全性25%、文化和环境25%、医疗卫生20%、基础设施20%和教育10%。

参照张文忠等从城市的安全性、环境的健康性、生活的方便性、出行的便利性、居住的舒适性等5个方面构建指标体系来评价济南的城市宜居状况［8］。该评价体系注重主客观评价结合，弥补了以往过分强调城市经济发展的重要性，突出了对人的关注，尤其是对城市公共活动空间、邻里空间、交流空间等对居民日常生活作用的重视。

3.1 济南宜居城市建设的客观评价

（1）城市的安全性包括犯罪率、交通事故率和紧急避难场所

①犯罪率在全国200个城市犯罪率中，济南排名14，省内第一，万人刑事案件立案数87.84，仅次于青岛，排名第二。

②目前我国仍用事故次数、受伤人数、死亡人数、直接经济损失款额四项指标来表示事故率。2012年，济南市共统计上报一般以上道路交通事故1455起，死亡272人，受伤1713人，直接经济损失632万元，济南交通事故率逐年上升。

③紧急避难场所：目前济南市命名的地震应急避难场所有500余处，其中学校占多数，超过了400处。另外，包括泉城广场、泉城公园、奥体中心等广场和大型体育场馆均被列为地震应急避难场所。但是很多场所标识不醒目，市民平常很少看到。

根据2012年山东省城镇化发展报告统计的社会安全指数显示，济南市为29.07，在地级以上的城市中排名最后（如图6所示）。

图6 山东省地级以上的城市社会安全指数图

（2）环境的健康性包括大气污染系数、垃圾处理率、噪声和引用水标准。

①大气污染 2013年山东省环保厅公布了2月份全省17地市空气质量排名情况，山东17地空气质量排名PM2.5指数济南倒数第五，聊城、菏泽、德州位列后三名，烟台、威海、青岛排名第一集团。上半年，济南PM2.5浓度超标2.4倍。伴随着采暖季的到来，采暖燃煤将加剧冬季PM2.5污染。

②垃圾处理 《“十二五”山东省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出山东省在“十二五”期间生活垃圾处理的主要目标与任务［9］。到2015年，全省城市（含县城）生活垃圾无害化处理率达到96%，全省城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约198.8亿元，城乡生活垃圾收运体系基本实现全覆盖，省内地级以上的城市全部建成餐厨废弃物处理和利用设施。

③噪声 2008年10月1日起实施的《社会生活环境噪声排放标准》中仅对营业性文化场所和商业经营活动中的噪音规定了排放限值和测量方法，但却不涉及住宅装修、音响、宠物等生活噪音［10］。2012年，确定了生活噪音是否扰民的认定标准。目前道路、商业设施的噪声影响情况仍然比较严重。

④饮用水 济南用水普及率达100%，集中式引用水水源地水质达标率100%。

根据2012年山东省城镇化发展报告统计的生态环境指数显示，济南市为78.79，在省内地级以上的城市排名第九，处于中游（如图7所示）。其中环境质量指数70.81，在省内地级以上的城市排名最后，污染控制指数84.58，在省内设区市排名第五［11］。

图7 山东省地级以上的城市生态环境指数图

（3）生活的方便性包括教育设施数量和等级、医疗设施数量和等级、商业设施数量和等级、娱乐设施数量和等级以及儿童游乐场的数量和等级。

根据2012年山东城镇化发展报告数据，九年义务教育巩固率为99.1%，财政性教育经费支出占GDP比重为1.48%，与省内其他城市相比较低［11］。

卫生技术人员数42116人，其中医生数18328人，万人拥有医生数30.21，这个数值在省内最高。

（4）出行的便利性包括交通设施数量和等级、交通线路的数量和等级和距市中心的距离。

根据2012年山东城镇化发展报告数据，道路面积 6361.4万 m2，人均道路面积 22.52 m2，公共交通标准运营车辆5120台，万人拥有公交车辆18.12台，在山东省地级以上城市中排名居中（如图8所示）［12］。

图8 山东省地级以上的城市交通设施状况图

（5）居住的舒适性包括公园、绿地数量和规模、绿地率、公用空地数量和规模、建筑密度、建筑物高度以及街区的历史年代。

2013年，济南公园绿地面积2913 hm2，建成区绿化覆盖面积13165 hm2，绿地率为34%，建城区绿化覆盖率37.05%，人均公园绿地面积10.31 m2，在省内地级以上的城市中都是最低（如图9所示）。

图9 山东省地级以上的城市绿化水平图

与全国15个副省级城市相比，济南的绿化指标也相对靠后，南京的绿地率已经超过40%，人均绿地面积达到14.2 m2，绿化覆盖率更是高达44.6%。《济南市城市绿地系统规划（2010—2020年）》（以下简称规划）已经编制完成。《规划》显示，至2020年，济南市城市建成区内绿地率达到37%，人均公园绿地面积达到11 m2，建成区绿化覆盖率达到42%。仍然达不到南京的现有水平。

通过客观指标体系的评价，对于山东省地级以上城市来看，济南的城市安全性最差，环境健康性也靠后，生活方便性排名靠前，出行便利性和居住舒适性方面也与存在很大差距。

3.2 济南宜居城市建设的主观评价

通过发放调查表格的方式，对济南城市建设进行主观评价。对调查问题，设计非常满意、比较满意、一般、比较不满意、非常不满意和不了解的选项。选项依次赋值 100、75、50、25、0，根据选项权重得出每项指标的得分。

根据研究可行性和研究对象代表性，选择典型区域进行发放，评价区域涉及济南市中、历下，天桥，槐荫，历城，长清6区。由于社区的调查量太大，每个区选2～3个居住区进行抽样调查。调查居住区包括不同建设年代、居住环境和设施配套情况等类型。调查方法采用分层抽样、交叉控制配额（性别、年龄）抽样、方便抽样（社区拦截）。调查表格发放300份，回收265份，回收率88%（如表1所示）。

表1 评价区域示意表

主观评价指标为5大类：安全满意度、环境满意度、设施满意度、出行满意度、舒适满意度。统计调查表格，得出济南宜居城市的主观评价指标得分（见表 2）。

空气污染状况、各种灾害的宣传和管理状况、道路和工厂噪音状况以及紧急避难场所四项得分最低。公交设施的利用、汽车尾气排放、垃圾堆弃、污水排放水污染、交通拥堵状况都低于50分。另外公用空地状况、儿童游乐状况、居住区的物业管理、教育设施状况、清洁状况以及建筑景观美感指标低于60分。购物设施状况、邻里关系状况、绿化状况以及公园、绿地的状况四项得分最高，在70分以上（如图10所示）。

图10 宜居城市主观评价指数得分图

表2 宜居城市主观评价指标得分表

以调查各大类因素的比例为权重，得出济南的宜居指数为56.95，代表居民对济南的宜居评价一般。

4 济南宜居城市建设的实施策略

4.1 加强城市安全性建设

提高社会安全指数，到2020年至少要达到省内平均水平60以上。并且在规划中要重视对于城市安全性的考虑，包括抗震防灾规划中的紧急避难场地，疏散通道等的规划。对于城市的紧急避难场地等防灾场所要增加标志牌，加强对市民的抗震防灾的教育和宣传。

4.2 提高城市绿化水平，改善城市生态环境

努力提高城市的绿化水平，到2020年建成区绿化覆盖率达到45%，人均公园绿地面积达到17 m2。

可以从三个方面努力：（1）在中心城区，实施绿荫工程，多栽大树，实施屋顶绿化。老城区的大树是目前提高绿化覆盖率的最主要途径；（2）除了在中心城区多栽大树、屋顶绿化外，还要靠新城区拉动，西客站片区、滨河新区、唐冶新区等区域，新规划建设的道路都有大量绿化带，预留较多绿地面积；（3）在城市周边的未建成区，建设生态绿化隔离带，随着城市的扩展逐步融进城区提高绿化率。

另外城市的噪声、垃圾堆弃、污水排放和水污染等方面也要加强规划和管理，提高生态环境指数达到90以上。

4.3 加大公共交通的建设

增加公交车辆的数量，达到万人拥有公交车辆20辆以上，并且继续挖掘公共交通设施利用率。大力发展轨道交通，建立综合公共交通体系。尤其要考虑多种公共交通换乘的便利性，以提高居民出行的便利性为出发点。对于私人汽车发展采取有力的控制措施，控制私人汽车的增长速度。

采取这样的措施，一方面将会改善交通拥堵现状，另一方面将有利的控制汽车排放污染，有望减少济南的雾霾天气，使济南PM2.5指数下降。

4.4 关注教育设施和儿童游乐设施的建设

通过主观评价的调查研究，发现30岁左右的调查者对于儿童游乐设施和教育设施的关注度很高，其次是对城市环境质量的关注。对于教育设施建设不仅需要加强规划落实，也需要财政支持，使得财政性教育经费支出占GDP比重达到2.0%以上。对于儿童游乐设施缺乏现象，除了增加儿童游乐设施的配套外，也要增加与居民生活息息相关的街头公园和绿地、广场，增加儿童娱乐场所。

5 结语

济南宜居城市建设的成效较为明显，城市生活气息浓厚、绿化建设较好，但城市安全、公共设施建设以及环境污染等问题比较突出，继续进行宜居建设将大有可为。由于客观指标中部分数据的难以收集和调查样本的数量有限，对于历史街区、建筑景观的美观调查限于主观评价，缺乏社区管理和服务问题如居住区的物业管理、清洁状况等的研究。城市宜居建设是个系统工程，城市规划在其中发挥着风向标的作用，需要为城市建设提出规划要求和策略，引导城市建设向更有利于宜居建设的方向发展。在此过程中离不开多学科的融合和多部门的协作。

［1］ 倪鹏飞.城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告（11）［M］.北京：社会科学文献出版社，2013.

［2］ Lennard H.L..“Principles for the Livable City”in Lennard，Making Cities Livable［C］.International Making Cities Livable Conferences.California：Gondolier Press，1997.

［3］ Palej A..Architecture for，by and with children：a way to teach livable city［C］.International Making Cities Livable Conference，Vienna，Austria，2000.

［4］ 埃比尼泽·霍华德.明日的田园城市［M］.北京：商务印刷馆，2002.

［5］ Vancessa T.，Nola K.S..The World Urban Forum 2006：Vancouver Working Group Discussion Paper［C］.Vancouver：University of British Columbia，2005.

［6］ 吴良铺.人居环境科学导论［M］.北京：中国建筑工业出版社，2001.

［7］ Higasa T.Urban Planning［M］.Tokyo：Kioritz Corporation Press，1977.

［8］ 张文忠.宜居城市的内涵及评价指标体系探讨［J］.城市规划学刊，2007（3）：30－34.

［9］山东省人民政府办公厅关于印发“十二五”山东省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知（鲁政办发〔2013〕1号），2013年1月.

［10］GB 22337—2008，社会生活环境噪声排放标准［S］.北京：中国环境科学出版社，2008.

［11］山东省住房和城乡建设厅，山东省统计局.山东省城镇化发展报告2012［M］.济南：黄河出版社，2012.