城市传统民居产权保护法律法规体系构建研究

黄瑛，张伟

（1.南京工业大学 建筑学院，江苏 南京210009；2.江苏省城市规划设计研究院，江苏 南京210036）

0 引言

经济发展推动了我国国力增强，人民生活富裕，然而社会公平、公正并不是经济发展的必然结果，随着资源和财富在不同社会主体间的重新分配，社会矛盾甚至会在一定程度上被加剧和凸显。法治是许多西方国家的主导治理模式，同样也是社会主义中国现代社会治理的必然选择。特别是在与国家公共利益相关事务处理中，必须关注国家法制体系的建设和完善，有法可依，有法必依，严格执法，以法律支配权力运作，并以公民权利制衡公共权力，以实现社会成员幸福为目标［1－2］。作为承载城市传统文化，并与城市居民生活息息相关的传统民居型历史地段，其保护与更新也应在国家法治建设与公民社会培育的基础上合理开展。

近年来，随着旧城改造步伐的加快，许多城市历史遗存在建设的浪潮中逐渐消失，给我们留下了诸多遗憾［3－4］。2012年初，北京东城区北总布胡同内的“梁林故居”，在历经两年多“拆”与“保”的拉锯战后被拆毁、肢解，面对公众的疑问与质问，东城区文化委竟然以“维修性拆除”为借口，继续搪塞，蒙骗大众［5］。名人故居的命运尚且如此，普通传统民居在城市激进化发展洪流中的遭遇则更让人担忧。

1 传统民居型历史地段的相关概念与特征辨析

传统民居型历史地段可界定为：以居住功能为主，历史遗存较为丰富，能够比较真实、完整地反映某一特定历史阶段的居住风貌、地方特色，存有较多文物古迹或居住性历史建筑，并具有一定规模，保留一定街巷肌理的地区。其主要特点有：

（1）功能的多样化 传统民居型历史地段是以居住功能为主，商业、文化、娱乐等功能混合布局的多功能、多样化地段。既不同于现代意义上的居住区概念，也不同于仅保留居住建筑物质形式，而以现代观光旅游、文化娱乐等产业为主导功能的纯粹商业化地段概念。在这样的地段里，各种功能相对平衡，居住氛围浓厚，历史风貌清晰，邻里关系融洽。

（2）时间的悠久性从时间跨度上看，传统民居型历史地段已经历经了相当长的历史，追溯有些建筑的留存年代，不仅超出了当代，甚至超出了近代。地段一方面集中鲜明地反映了城市某一时期的文化特点，另一方面也烙下了在城市不同发展阶段的印迹。

（3）遗留的规模性 传统民居型历史地段应该是由具有“一定规模”、能构成一定街巷格局、体现空间肌理、以居住为主的传统建筑群构成，具有相对完整性和可辨别性。地段内的其他物质环境，如道路、河流等与传统建筑群共同构成一个整体。

作为一种特殊类型的住宅，传统民居既是居民安身立命之所，也是个人生活的空间载体和公民物权、隐私权以及其它权利的基点。国家《宪法》对公民私有财产保护的不断加强，以及《物权法》的出台，为城市居民保卫私有财产提供了法律依据。城市居民开始重新审视自己对所有财产的拥有权，并开始学习运用法律武器维护自己的合理权益。

然而，综观我国现有法律、法规体系，就城市传统民居的产权问题，目前还没有一个统一的法典，对财产权利的具体界定散见于各相关法律法规中。现有法律法规对城市传统民居产权保护体现在哪些方面，又存在哪些问题，如何才能充分利用法律武器保护居民合法权益，围绕这些问题，文章展开研究，并期望为城市传统民居型历史地段的保护提供新途径。

2 现有法律、法规体系中关于传统民居产权保护内容梳理

综观我国现有法律法规体系，与居民产权与城市传统民居相关的内容繁多。其中主要包括：全国人民代表大会2002年通过的《中华人民共和国文物保护法》，2004年通过的《中华人民共和国土地管理法》，2007年通过的《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》，以及由中华人民共和国国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》等［6－13］（见表 1）。

（1）《中华人民共和国宪法》第十三条明确规定“公民合法的私有财产不受侵犯，国家法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。

（2）《中华人民共和国物权法》对《宪法》中“合法私有财产不受侵犯”原则的深化，其第四条明确规定任何单位和个人均不得侵犯国家、集体、私人和其他权利人的物权，物权受法律保护。在整个《物权法》的规定条文中，尤其值得关注的一条是，对于住宅建设用地的使用年限问题的规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”

（3）《中华人民共和国文物保护法》承认并保护了划定为文物的集体所有和私人所有历史建筑的产权归属，并对文物建筑的使用、修缮、保养等进行了全面规定。城市传统民居型历史地段中往往仅有几栋甚至没有被划定为文物的建筑存在，然而地段内的许多建筑是几十年甚至上百年地段变迁见证人，是特定历史时期特定文化的时空载体，对其保护、使用的要求虽然无法达到文物建筑的水平，但同样需要制定适宜的保护和使用、修缮要求。

（4）《中华人民共和国城乡规划法》对具有历史文化价值的历史文化遗产和传统风貌地段，明确提出了保护要求和合理、有计划改建要求。

（5）《中华人民共和国土地管理法》对城市房屋所占据的土地的占有、使用等权利进行了明确规定。明确规定了城市土地的使用、回收等权利行使和分配情况，并指出依法对合法的土地占有、使用权利进行保护。但也提出，“为公共利益需要”国家可以收回国有土地的使用权。而对这一法律条文含义的不同理解，却导致了在城市传统民居型历史地段的更新、改建过程中，一系列有争议行为方式的出现。

（6）《中华人民共和国城市房地产管理法》体现了对房地产权利人合法权益的保护，其第五条明确规定：“房地产权利人的合法权益受法律保护”，任何单位或个人都无权侵犯，即使城市政府也是如此。《房地产管理法》规定规范了城市中与房地产的所有、使用、转让等有关的行为。一方面它保护了合法的房地产占有、使用、转让、抵押、租赁等权利行使行为；另一方面也对权利行使过程中涉及的责任、义务进行了界定，将责权利的分配、承担与转移等以法律形式界定下来，体现了产权责任与权利的统一性。

（7）《国有土地上房屋征收与补偿条例》被视作是修正原《城市房屋拆迁管理条例》中诸多弊端，进一步推进我国城市房屋征收与补偿工作法制化进程的有效措施之一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》将原《拆迁条例》中“加强对城市房屋拆迁的管理”改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”，从强化行政管理到规范行政行为，充分体现了立法者理念的转变。

（8）《历史文化名城名镇名村保护条例》对历史文化名城、名镇、名村的申报、审批、规划、保护措施、法律责任等进行了界定。其中，尤其关注对历史建筑的保护与修缮，但对于历史文化街区的保护却较为概括，对于责任人、资金来源、保护方式等并未做出明确规定。

表1 现有国家层面与传统民居型历史地段保护相关的法律、法规

3 现有法律、法规体系中关于传统民居产权保护内容的问题剖析

3.1 传统民居产权保护的法律规定缺失

通过对上述法律、法规体系的梳理，我们可以看出：（1）我国在历史文物保护、历史文化街区、历史文化名城名镇名村的规划与保护上已经逐步建立起较为完善的体系，但在部分细节或特殊问题的处理上仍缺乏明确规定。如对于在历史地段中广泛存在、具有保护价值却不是文物建筑的其它建筑，应采取何种保护手段？再如当历史建筑所有权人不具备或只能具备部分维护和修缮能力，由当地人民政府采取或帮助实施保护行为后，历史建筑的收益权、处置权等如何重新分配？（2）我国在尊重居民权利拥有，保护居民财产不受侵犯等方面的法律体系逐步构建并日趋完善，但在涉及一些特殊问题时规定仍十分模糊，欠缺指导意义和限制能力。例如，虽然《物权法》中规定：所有权人依法享有占有、使用、处分和收益自己的动产或者不动产的权利；“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利”；但其同样规定：出于公共利益的需要，集体所有的土地，单位或个人的房屋及其他不动产可以依照法律的规定被征收。法律条文中对何为“公共利益”？如何征收？等阐述含糊不清，为政府及相关部门在行为过程中扩大权利使用范围和强度留了很大空白，导致法律在保障居民权利层面变数较多，严肃性不足。在城市传统民居的保护与更新中，这一问题尤为突出。政府往往打着“旧城改造”或“保护历史文化”的旗号，与开发商联合侵夺居民利益，强迫居民搬迁，强行改变建筑使用功能和街巷格局，破坏地段社会文化网络，以保护之名行开发之实，严重破坏了民居所在地段历史遗存，影响了地段的社会稳定性。

虽然从《拆迁条例》到《国有土地上房屋征收与补偿条例》的转变，实现了产权保护从责任规则到财产规则的进步［6］，然而从《补偿条例》实施的情况看，被征收人的产权保护实际水平并没有如文本规定一样有所提高。高补偿、高交易成本仍是当前历史地段房屋产权重置中面临的主要问题。虽然政府不再在这场较量中既作为“运动员”又担当“裁判员”，政府无权强行征收房屋，而是需要法院的介入，但当政府选择规避《征收条例》，对历史地段建筑以拆除违建方式进行处置时，居民的产权保护反而陷入更为被动的局面。

3.2 法律内容相互矛盾

传统民居大多已有几十年甚至上百年历史，许多已经超出了法定的土地使用权和建筑使用年限，因而在超出使用年限以后这些房屋该如何处理的问题，成为了争论的焦点和重点之一。综观我国现行与房屋产权相关的法律内容规定，对此也存在不一致、互相矛盾的问题。

在2007年施行的《物权法》中，规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”而在2005年修订的《房地产管理法》中，却仍存在与之相悖的规定：当出让合同约定的土地使用权年限届满时，“土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期”，而如果“土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。表面上我国法律体系建设中提出的“新法优于旧法”原则为化解矛盾与冲突提供了依据，然而从现实操作看，由于居民相关法律知识的欠缺，以及执法部门自身监管的不力，导致“有法不依”、“执法不严”弊病仍偶尔出现。例如，有部门蒙蔽居民，仍按照《房地产管理法》的规定，在对传统民居的改造过程中，认为这些土地已经超出国家有关法律规定的使用期限，采用“房随地走”的简单、粗暴处理方式。而居民，由于法律知识的缺乏，在这一博弈过程中明显处于弱势地位：没能在规定期限内申请续用，失去了对原有财产占有、使用等权利的法律保护，在地段的保护和更新过程中，也失去了话语权，成为被动接纳或无奈搬迁的对象，眼看着自己和祖辈居住的房屋夷为平地，熟悉的邻里四分五散。

3.3 法律规定存在倾向性和片面性

法律规定和法律条文的倾向性和片面性，将“公共利益”凌驾于普通居民“个人利益”之上，既不利于公民合法权益的保障，也容易伤害公民的情感，甚至可能被不法分子利用，假借“公共利益”之名，侵占或损坏公民私人利益，影响社会和谐与稳定。

审视与分析宪法对公民私有产权保护的相关条例内容，孙弘宇曾指出：“宪法对于私有财产的保护还是远远不够的。”就比较层面而言，宪法中确定的公有财产保护地位要远高于私有财产，宪法第12条、13条分别是对社会公有财产和私有财产保护的规定，两条规定，无论从表述还是内容、保护程度上理解，两者相比明显可以看出现行宪法在公、私产权的保护地位上存在偏差性。其次，就内容而言，现行宪法对私有产权的保护仍不够全面，主要偏重于对公民合法财产所有权的保护，忽略了公民对占有权、使用权、处置权和收益权等产权其它权属的保护［7］。

由于现有法律、法规体系中关于产权保护内容诸多问题的存在，城市传统民居保护与更新中，居民的合法权益往往无法得到有效保障，这也直接导致了现状居民积极性不足，保护意识淡薄的结果。

4 多层次产权保护法律法规体系的完善

制度是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为［8－9］。从我国目前对产权保护的制度体系构建来看，大多仍停留在政策层面，虽然2007年《物权法》的颁布与实施为维护私人资产提供了强有力的法律支持，但从现有法律体系的梳理看，法律及其条文规定仍过于粗疏简略，还不能适应社会发展的需求。在我国，产权保护的现状可以用“雷声大，雨点小”来形容，虽然政策上关注，媒体上宣传，但实际的法制建设却相对滞后，或是在若干关乎利害关系的问题上仍以模糊条文简略阐述，在实际操作中弹性过大，指导作用不足。

根据《中华人民共和国立法法》规定，“宪法、法律、地方性法规、行政法规和行政规章、自治条例和单行条例构成了我国的法律体系”。虽然目前我国法律体系中诸多相关法律法规中均有涉及传统民居产权的内容存在，体现了国家立法思想的进步，但各法律法规之间缺乏协调与统一，甚至在一些关键问题上存在明显分歧，严重阻碍了法律体系对产权保护实际作用的发挥［10－13］。同时，各地方层面有针对性地构建有个性的、体现地方特色的产权保护地方法规也日趋重要，然而遗憾的是，这一工作在目前许多城市中仍尤为滞后。

只有现状产权状况得到尊重，重新配置的权属关系得到认可并得到完善法律体系保障，拥有传统民居的城市居民才有动力为保护和更新工作出谋划策，承担相应责任与义务，才能安心积累财富，促进其活力再现。据笔者调查，许多居民之所以缺乏房屋修缮和保护的积极主动性，原因之一就是对房屋未来的权利分配缺少信心，既担心房屋被拆迁，也担心投入资金维修后，房屋所有权或使用权会被剥夺或侵占。

4.1 多层次产权保护法律法规体系的构建

4.1.1 《宪法》明确产权保护原则

在《宪法》的相关条款中，应体现国家根本大法对城市公民合法拥有的传统民居产权的尊重与保护，强调在与国家公共利益实现不相违背的情况下，公民对传统民居的私有财产权和继承权是不可侵犯的。需要指出的是，即使国家出于公共利益的需要，对传统民居实行征收或者征用，也必须依照法律规定进行合理补偿，不能肆意妄为，置居民的合法权益于不顾。此外，在宪法中应专门增加与传统民居保护相关的法律条款，为传统民居的保护与更新提供最根本且有力的法律支持与保障。

4.1.2 相关法律细化产权保护要求

在《宪法》指导下，相关法律应进一步细化对民居型历史地段产权保护的要求，对其中互相矛盾的内容进行改正，对界定不清的内容进行明确。例如，在《中华人民共和国城乡规划法》中应明确指出城乡规划和编制的重点，应从确定各项开发建设项目转向对各类脆弱资源和公共利益的保护。其中，对历史文化蕴含丰富的传统民居型历史地段，应更多关注其资源的稀缺性，保护的重要性，更新利用的科学性，发展的可持续性，实行严格的强制性内容规定，并且不得随意修改和调整。再如，在《物权法》中应明确提出尊重居民对传统民居的产权拥有现状，强调居民合法私有财产不可侵犯。应进一步完善有关法律条文内容，如增加政府部门的权限界定、社会团体的责任、维护资金来源等内容。对各法律条文中存在的内容互相矛盾问题，应遵循“新法优于旧法”原则，为化解矛盾与冲突提供依据，同时积极推动法律知识宣传，在居民中普及相关法律知识，维护自身合法权益并监督执法部门的执法行为。

4.1.3 相关地方法规具体化产权保护措施

除对历史建筑、历史风貌建筑的产权保护和重置进行规定外，对其它大部分非历史建筑、非保护建筑型传统民居的产权保护和重置也应有明确规定。与历史建筑保护相比，历史地段的保护不应局限于单栋建筑，还应考虑地段的完整性、生活性，因此对地段内所有的建筑物、构筑物在进行拆除、改建、修缮和新建等行为时，法律法规同样应起到约束、限制和管理作用。在地方法规中，应明确规定地段保护和更新涉及主体的权利、责任义务和利益分配。例如规定所有人、使用人和管理人的具体保护、修缮要求，各方出资比例，行为指导依据等，此外应当将有关保护要求在转让、出租等权利重置协议中明确。

4.2 产权保护相关法律法规的严格执行

《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代《城市拆迁条例》后，有些城市政府为规避《征收条例》中对历史地段改造的限制性规定，对地段建筑以拆除违建方式进行处置，这一情况甚至已经成为影响我国城市传统民居型历史地段保护与更新方式，加剧历史文化遗存消失的推手之一。

此外，降低传统民居评估价值，以危房或危旧建筑改造为由，对其进行拆迁、搬迁，统一改造开发并转变使用功能的现象也是屡见不鲜。以南京老城南为例，虽然改造过程中有相关法律法规保驾护航，也有诸如《南京历史文化名城保护条例》等指导，然而在实际操作过程中，却仍无法有效避免推倒式的粗暴改造方式或是简单的强制搬迁形式，对地段民居建筑、街巷肌理等破坏活动仍无法有效遏制。究其原因，缺乏对相关法律法规的严格执行，执法不严是问题症结所在。

未来我国产权法律法规执法体系的建设，需要从三个方面进行重新构建或界定：（1）明确“公共利益”界定的标准，避免假借公共利益之名，行私人利益之实行为的发生；（2）对行政机关自由裁量权进行规范，如在涉及居民私有产权调整时，明确规定政府的权力范围和权力大小，避免假借“公共利益”之名的政府侵权行为发生；（3）对行政机关执法行为进行规范，增加对直接造成侵权违法行为责任人的惩罚规定，建立地段规划决策、执行问责制，坚决杜绝有法不依、执法不严等违法行为的产生。

4.3 产权侵害行为法律救济制度的完善

在产权侵害行为发生后，如何进行合理、有效救济与补偿，在我国现行法律体系中与之相关内容与制度仍需进一步完善。虽然在2004年的宪法修正案中已明确规定建立囊括不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款三重保障的完整保障体系，为居民利益受损后实施救济提供法律依据，但这一保障体系在其它诸多相关法律法规、地方和部门规章制度中却鲜有体现。传统民居改造与更新活动中，这一制度缺乏的直接后果，就是导致近年来政府部门侵犯居民私有产权行为层出不穷，而居民却往往申述无门。政府行政行为缺乏必要的审查制度，居民的合法权益受损后无法及时补救，这些在一定程度上助长了政府侵权行为的一再发生。

在传统民居地段居民的合法权益受到不合理行政行为侵害时，居民可通过完善的行政救济途径寻求保护和救济补偿；在基本权利受到侵害时，完善的司法救济途径应能最大限度保护其正当权益，维护社会和谐；此外，还应完善其他救济途径，维护居民合法权益。例如在改造侵权问题出现时，增加一些诸如“被告举证制”等独立的居民调查权利，当居民对改造方式或行为措施有质疑并有确凿依据时就可以投诉或申诉，从而扩充监督群体范畴，降低监督成本，提高政府主体或以开发商为主经济主体的违规成本，扩大潜在官商勾结的运作成本与违法风险，从而大大增加保护与更新过程的透明度，将权力的运作曝光于阳光之下。

5 结论

从发达国家的经验可知，对传统民居型历史地段进行立法保护，构建涵括资金来源、技术支持、保护对象、保护范围、保护主体等在内的完善法制体系，从人治向法治转变已成必然。在对居住型历史地段的保护与更新上，都形成了统一共识，维持原地段的居住氛围、社会网络，提供更好的生活空间才是传统民居型历史地段保护的关键和必须遵循的原则。合理产权市场的建立及完善法律法规体系的构建，正是这一原则的有效体现。

多层次产权保护法律法规体系的构建，尤其是将政策体系有效纳入法律体系，将充实和强化保护依据；执法制度的完善，将有效避免侵权行为的发生；救济与补偿制度的完善，将进一步体现社会公平性和公正性。通过对地段居民产权保护体系的建设，可以提高居民积极性，可以确保各主体权责利的统一，可以为地段改造吸引更多的社会力量与资金来源，还可以避免侵权行为的发生，营造和谐的社会氛围。

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