世界粮食危机与中东北非动荡*——以埃及为例

徐 振 伟

中东北非的动荡深刻影响了这一地区国家的政治格局，突尼斯、埃及和利比亚等国长期执政的领导人相继倒台，但是这场被称为“阿拉伯之春”的社会运动风暴背后不仅有这一地区长期积累的政治危机和社会矛盾的推动，还和近些年来掩盖在各种危机背后的世界粮食危机密切相连，其中埃及社会动荡的背后始终徘徊着粮食危机的阴影。

埃及作为主要依靠粮食进口的国家，受到世界粮食危机不断加深的影响，本已贫富悬殊的社会矛盾进一步加深。加上高通胀和高失业的影响，埃及伴随着突尼斯的政治变化浪潮的影响，整个社会的不满情绪集中爆发，民众开始把不满情绪诉诸街头政治，随之而来的穆巴拉克下台并没有能够真正缓解埃及的危机。如果不进一步实行有效的社会经济改革，埃及社会动荡不安的态势很难缓解。

之前学者们的研究关注中东北非动荡与政治改革、中东民主化和经济改革的关系，而很少关注世界粮食危机与中东北非局势动荡的内在联系①近年来已经有学者开始关注到粮食危机与政治稳定之间的联系，比如莱斯特·布朗(Lester Brown)的《2011粮食危机》、瓦尔登·贝罗(Varden Barrow)的《世界粮食战争》以及周立、刘永好的《粮食战争》等著作都对这方面问题进行了探索，指出粮食带有强烈的政治属性，强调粮食作为重要的战略物资，在国际关系中的作用越来越重要，粮食是最有效的外交武器，因此，世界各国应当高度关注粮食安全。但以上这些研究未探究粮食危机对某些具体国家和地区的影响，特别是与中东北非局势动荡之间的联系。研究“阿拉伯之春”的学者多从政治合法性和民主化的角度来分析中东北非动荡的原因。本文力图在前人研究的基础上，借鉴相关的研究成果，试图构建粮食与中东北非动荡之间的因果联系和逻辑关系，从一个全新的视角做出重新的解释。。本文力图透过世界粮食危机与埃及粮食危机的关系来揭示中东北非动荡下埃及局势长期紧张的原因，及其对中国粮食安全的启示。

一、世界粮食危机与埃及粮食危机的产生

粮食与人类的生存密切相关。受自然条件和生产技术的限制，世界各国的粮食生产和需求并不均衡。在国际自由贸易潮流的推动下，世界的粮食分配市场化逐步形成了全球性的粮食流通市场，促进了国家间粮食供需平衡,但随之而来的是世界粮食市场价格影响因素日益多元化和复杂化。战略性粮食作物的价格在过去几年不断上涨，主要是受到气候变化、全球经济危机和生物能源生产的影响*Eman Abd-Elghafour Ahmed,Gamal Mohamed,Hussein Ahmed Ghoneim,Samir Anwar Metwally, “Effect of Price Policies on the Most Important Egyptian Cereal Crops”,Nature and Science, Vol.10, 2012(3),p.49.。此外，一些国家的人口增长速度远在农业生产的增长速度之上，导致入不敷出。受这些原因的影响，世界市场粮食流通量不足，粮食价格持续高位运行，供需趋紧。进入2007年，世界粮食价格更是高涨了40%，而到了2008年上半年以来世界粮食价格以惊人的速度不断攀升，达到历史的最高点，世界性的粮食危机爆发。

世界粮食危机导致的经济危机深刻影响了许多国家和地区的社会稳定。自2008年起，粮食危机已经导致全球40次骚乱*Neil MacFarquhar, Prices Worldwide Hit Record Levels,The New York Times,February 3, 2011.。中东北非地区的国家大部分是粮食进口国，粮食自给能力差，经济结构单一，其中许多国家首当其冲成为粮食危机的受害者。2011年初开始，以北非国家突尼斯的社会动荡为开端，社会动荡和街头政治席卷了整个中东北非地区。接下来，巴林、也门、利比亚、埃及等国相继爆发了民众抗议游行，甚至是武装冲突。埃及的社会危机，更是持续时间长，这与粮食危机所造成的高通胀和高失业有密切的关系。

农业生产环境和经济结构决定了埃及是个长期依赖粮食进口的国家。作为传统的农业国家，农业是埃及国民经济的支柱产业，农村人口占全国总人口的55%，农业从业人员约550万人，占全国劳动力总数的27%。虽然农业人口占了全国人口的很大比例，但是埃及的实际可耕地面积却不多。埃及全国干燥少雨, 南部属热带沙漠气候。农业限于北部的尼罗河三角洲和沿着尼罗河从开罗到阿斯旺的狭长地带, 可耕地占国土总面积的 3%*顾尧臣：《埃及有关粮食生产、贸易、加工、综合利用和消费情况》，《粮食与饲料工业》2006年第6期，第44页。。雨水稍多的北部地中海沿岸年降雨量200毫米左右，开罗地区年降雨量只有31毫米，开罗以南地区几乎全年不见雨水。全国96%的土地为沙漠，仅4%为绿洲。因此，埃及农业生产环境决定了其农业生产的特点是集约农业和灌溉农业。集约农业是把一定数量的劳动力和生产资料，集中投入到较少的土地上，采用集约经营方式进行生产的农业。灌溉农业则是在干旱时以大水灌溉的方式保证农业生产的模式。埃及的农业生产大部分集中在占全国95%以上的人口的尼罗河谷和尼罗河三角洲地带，粮食自给率较低，大部分需要依靠进口满足国内消费需求。

20世纪90年代以来，埃及进一步深化改革和完善农业政策，制定了农业发展战略，提高了农产品的产量，但是随着人口增长以及各种国内外因素影响，埃及每年仍需进口粮食。目前，埃及是世界上最大的食品进口国之一，每年需进口主要粮食作物的小麦就达900万吨。这种情况决定了当国际粮食价格上涨时，埃及粮食进口将会受到很大冲击。

埃及除了受到国内农业生产环境的影响而不得不大量进口粮食外，容易受到国际粮食价格波动影响的另一个原因是埃及从1980年代开始经济改革后，长期奉行自由经济。虽然政府仍然控制着粮食的生产和流通的大部分领域，但私营经济影响力在粮食生产流通中的比例越来越大，国内粮食价格更容易受到世界市场粮食价格变动的影响。

20世纪70 年代末以前，埃及政府对农业的生产、购销及价格都实施严格控制，这种政策对于埃及这个粮食无法自给的国家的农业发展及粮食安全保障产生了消极的影响。从20 世纪80 年代开始，政府为了促进经济的发展，开始逐步放开对农业的限制，实施自由化和私有化改革。取消了对农产品的价格控制，引入私有企业经营农业。将农业部的职能定位于农业发展政策的研究和制定，同时调整土地租赁体系和汇率以促进农业市场的开放。1990 年代以后，埃及在农业开放的基础上制定了农业发展战略，进一步深化改革和完善农业政策，努力实现生产的发展和收入的提高与环境的保护相协调。

这一时期，在国际货币基金组织的协助下，埃及开始进行金融改革，放松了投资管制。1997年，埃政府为进一步吸引外资，颁布了《投资鼓励与保障法》及实施条例，并于1998年、2000年对其实施条例进行了修改和补充。自1990年代中期以来，埃及吸引外国直接投资的速度加快，2007年以来成为阿拉伯世界和非洲吸引外资最多的国家。虽然开放政策促进了埃及农业的发展，但并没有改变埃及农业长期依赖进口、生产结构单一的状况，反而使埃及的农产品价格更容易受到国际市场变动的影响。

此外，近些年来外部金融市场的变动也是不可忽视的因素。由于金融改革后，埃及扩大金融市场的开放，吸引投资，同时长期用美元作为主要外汇结算粮食贸易，粮食市场更容易受到西方资本控制及其金融市场变动的影响。全球金融危机之后，美国等西方国家通过采取量化宽松货币政策，将本国的债务向外界转嫁，导致了全球范围内的美元流动性过剩，使能源、食品、原材料价格全面飙升。这种经济现象传导到中东北非国家，就产生了严重的通胀，也造成了外汇币值缩水，购买力下降。由于埃及局势动荡，埃及外汇储备已由2011年初的 420 亿美元降到了现在的 300 亿美元。这加快了埃及货币埃镑贬值的步伐，目前美元兑埃镑的汇率在不断下跌。美元贬值直接使埃及的粮食进口能力受到严重打击。

由于埃及的政治和经济困境，新自由主义在该国备受指责。经济学家、开罗的萨达特行政学院前院长汉迪·阿布德拉兹(Hamdi Abdelazim)表示：“埃及的新自由主义经济实践带来了通胀呼啸直上、失业率持续上升和普通人购买力的下降。”阿布德拉兹先生补充说，新自由主义政策“有效地限制了这个国家的司法、立法和安全能力，而不是只局限于经济问题……物价的失控已经引起恶性通胀。同时，失业率正在稳步攀升，而根据实际价值衡量，普通人的工资水平一直下滑。这一切逐步破坏了社会稳定，使得穷人更穷，富人更富”*Thomas Andersson, The Real Issues of the Middle East and the Arab Spring, New York: Springer,2012,pp.204—205.。

埃及农业生产环境直接影响了埃及的粮食供给，而自由化的经济结构使埃及的粮食市场易于受到国际市场价格变化的影响，所以当世界粮食价格居高不下、世界粮食危机愈演愈烈之时，埃及的粮食安全也受到严重挑战，直接影响其经济发展，乃至社会稳定。

二、埃及粮食危机与社会动荡

世界粮食危机导致国际市场粮食价格的不断攀升，使埃及的粮食进口成本大幅增加。在国家内部，有证据显示造成高粮价的原因是与主要粮食消费类型相关，家庭的收入和支出某种程度上依赖于粮食市场*Samuel Hauenstein Swan,Sierd Hadley,Bernardette Cichon,“Crisis Behind Closed Doors: Global Food Crisis and Local Hunger”,Journal of Agrarian Change,Vol.10, 2010(1),p.110.。埃及将小麦看作是维护粮食安全的战略物资。政府储备以小麦为主，储备目标是保持全国3—5 个月的小麦消费量*颜波：《埃及发展粮食生产的措施及其启示》，《世界农业》2006年第10期，第44，43页。。2007年危机爆发以前，埃及年均粮食产量达到1655万吨左右, 其中大米、玉米、小麦 3个主要粮食品种产量,分别达到394、582、662 万吨左右。年均粮食消费量为 2870万吨,其中大米、玉米、小麦的年均消费量, 分别为 326、1047、1390 万吨左右。从总量上看, 埃及粮食自给率只有 58%左右，玉米和小麦自给率分别只有56%和48%，需要大量进口才能满足国内需要④颜波：《埃及发展粮食生产的措施及其启示》，《世界农业》2006年第10期，第44，43页。。

然而，2007年以后，世界粮食危机快速袭来，世界粮食价格不断高涨，使埃及的粮食进口成本大幅增加；金融危机和美国的量化宽松政策使埃及的外汇储备大幅缩水，进一步打击了埃及的粮食进口能力。尽管在全球救市计划的刺激下，粮食价格短期内趋于平稳，然而天不遂人愿，世界粮食价格不久再度不断攀升。就小麦而言，2010年7—9月，俄罗斯、乌克兰和哈萨克地区持续干旱，小麦产量下降较多，受此影响，小麦价格大幅上涨，10—11月小幅回落，12月再度上涨。芝加哥市场小麦期货价格为每吨213美元，比2009年上升9.4%*聂振邦：《2011中国粮食发展报告》，第31页。。埃及原准备进口18万吨俄罗斯小麦，合同金额为每吨216美元，但由于俄罗斯宣布暂时停止出口小麦而被搁置。这对于埃及这一世界第一大小麦进口国无疑造成了严重打击。

进口减少的直接后果是埃及粮食价格的不断上涨。前世界银行行长佐利克2010年警告，埃及粮价涨幅已超过 10%。据埃及官方统计，埃及米价已上涨15%，油价涨了5%，其他粮食产品价格也有不同幅度的上涨。“更让人担心的是，埃及供应穷人的大米已不够一个月的存量，市场上糖的供应量也只能维持40天。”*焦翔：《多重因素推高埃及粮价》，《农产品市场周刊》2011年第19期，第33页。国内粮食的短缺和食品价格的上涨刺激埃及的经济进入高通胀，埃及财政部长拉德万表示，埃及的通货膨胀率已高达 11.8%，国内各行各业提高工资待遇与津贴的呼声日盛，埃及政府面临货币增发的巨大压力。一旦增发必然加剧通胀，粮价便有进一步上涨的可能*焦翔：《经济透视：多重因素推高埃及粮价》，《人民日报》2011年5月4日，第22版。。

粮价高企对国家以及家庭层面均有着重要的影响。其经济影响最明显的后果就是社会动乱和粮食恐慌。埃及因主要粮食价格上涨引发严重骚乱，这些低收入人群由于恩格尔系数高，粮食涨价严重影响了他们的生活。在此背景下，埃及的粮食危机直接影响到埃及的经济发展，刺激了长期积累的社会问题，促使许多贫困的民众走上街头、发泄不满。

2011年开始，突尼斯的“茉莉花革命”迅速蔓延至整个中东北非地区，埃及首当其冲。埃及的社会动荡和突尼斯社会动荡的发生都和粮价上涨有着直接的关系。正如《每日电讯报》称，粮食价格飞涨是两国骚乱的导火索*Ambrose Evans Pritchard,Egypt and Tunisia Usher in the New Era of Global Food Revolutions , The Daily Telegraph,Jan 30,2011.。因粮食危机而饿着肚子的民众为了发泄不满情绪走上街头示威游行，要求穆巴拉克下台，解散军政府。粮食危机带来的社会问题逐渐演变为埃及社会的动荡不安，并升级为一场政治风暴。这正应了莱斯特·布朗(Lester Brown)的话：尽管粮食生产在全球经济中所占份额并不大，但由于它是基础产业，任何妨碍其正常发展的制约因素都有可能导致经济混乱和社会动荡*Lester R. Brown，Who Will Feed China? New York: W.W. Norton & Company, Inc.,1995, p.70.。骚乱发生后，民众聚集抗议，整个社会经济陷入停顿，社会秩序的混乱使埃及的经济陷入停滞，粮食危机进一步加剧，从而使埃及政府更无力应对。

从表面看，官员腐败、贫富分化和物价上涨是民众走上街头的主要因素，但这些问题实际上和世界粮食危机导致的埃及粮价上涨以及政府的应对不力有密切关系。外因总是通过内因起作用，粮食危机在埃及不仅引起经济危机，也触发了长期积累的社会问题。面对这些社会问题，埃及民众无力应对，在政府又无作为的情况下，极容易触发民众以极端方式表达诉求。长期以来，埃及下层民众和边缘群体忙于为生计而奔波，对政治表现出极度的冷淡。同时，他们遭遇着政治愿望、合法利益表达渠道不畅的困境。在话语权长期缺失、贫富差距等因素的影响下，他们内心的相对剥夺感不断积聚。政治暴动和骚乱等极端的政治参与方式成为他们主要的表达途径*毕健康：《埃及现代化与政治稳定》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第218-227页。。埃及人民把希望寄托于此是一种无奈之举。埃及前总统穆巴拉克有句名言：“没有粮食就没有自由。”*农业部赴埃及农业技术考察团：《埃及农业技术考察报告(三)》，《中国农业技术推广》2005年第4期，第19页。埃及民众的自由就这样被粮食危机所剥夺，许多人不得不饿着肚子去抗议。

并且，中东北非国家城市化的高度发展以及所带来的贫富分化加剧和粮食危机所造成的互动效应，成为刺激埃及社会走向动荡的主要动力。大部分中东北非国家正处于城市化的高速发展时期，例如利比亚动荡以后，中国从利比亚撤出数量庞大的建筑工人，由此可见中东北非国家的城市化需求的巨大。长期以来，埃及也是大力推动城市化发展的急先锋。为了加快城市化的发展，穆巴拉克上台后采取自由放任的经济政策使外国投资蜂拥流入埃及，加快了城市的扩张建设。

然而，城市化过度发展对埃及的农业发展产生了消极后果，直接导致了大量耕地被占用，农村被毁。据统计，大开罗地区占用周围农业用地的数量，1968—1977 年每年平均 328 公顷，1977—1982 年增加为每年平均 593 公顷*Carole Rakodi, The Urban Challenge in Africa: Growth and Management of Its Large Cities, Tokyo:United Nations University Press,1997,p.123.。1990年代开始，随着埃及政府经济改革计划的实施，城市化规模进一步扩大，由于耕地减少，农村劳动力就业人数逐年减少。高度的城市化也导致了粮食消费需求剧增。由于许多农村被毁，大量农民不得不背井离乡进入城市，加重了城市的人口负担。按照世界银行的统计，大约43%的埃及人口是城市居民*Julian Lampietti, Sean Michaels, Nick Magnan,Improving Food Security in Arab Countries, Washington: World Bank,2009,p.1.。然而，农村实际上是粮食的主要来源，也能够消化农民自身的需求。大量农民进入城市后不仅不能生产粮食，而且还增加了粮食消费的需求，加重了埃及的粮食进口负担。

此外，埃及不断扩张的城市化规模同埃及的贫富分化产生了连锁效应。经济自由化为埃及带来了快速的经济增长，国民生产总值的增长速度由2004年的4%增长到2008年的7%,但这种增速未能提高8000万民众中大部分人的生活质量或者收入。根据世界银行的统计，自1990年代以来，埃及的前五分之一的高收入者分享了大部分的增长成果，而这个国家的底层民众只得到很小一部分*UNDP, Arab Human Development Reports：Challenges to Human Security in the Arab Countries，New York: UNDP,2009,pp.10—11.。在埃及，繁荣的城市和贫困的农村形成鲜明对比，但城市的繁荣是表面的。背井离乡的农民因为找不到工作而大量失业，当粮食价格不断上涨的时候，他们的抵抗能力相当差，这就造成了一种“繁荣型的饥荒”。

在这种“繁荣型饥荒”中，许多职业的人群可能大大改善了经济地位，从而控制了更大份额的可得食物，这就导致在现金收入不平衡发展中更多处于不利地位的人群对食物控制的下降——甚至是绝对下降。食物控制能力的不均衡实际上反映了城市贫富分化的日益严重。在埃及，每天生活费在2美元以下的民众占人口的40%，失业率高达10%以上，青年人则达到30%。30岁以下人口约占埃及总人口的65%，年轻人往往不安于现状，思想活跃，对生活的要求更高，但却无法得到满足。而他们的失业率也最高，并且无法参与政治，他们便成为这一场政治地震的主力军*Thomas Andersson, The Real Issues of the Middle East and the Arab Spring, New York: Springer,2012,p.172.。因此，过度的城市化对于埃及是饮鸩止渴，繁荣的经济是建立在不断扩大的贫富差距和城乡差距的基础上，这种迎合外资需求的发展模式所产生的短暂繁荣对于埃及这样经济基础薄弱的粮食进口国是难以维持的，也加剧了粮食危机的影响。

埃及军人政府应对粮食危机的不利，加剧了对社会经济的危害。穆巴拉克执政时期的军政府在全球经济一体化的大浪潮下，放弃了自给自足的政策，大兴新自由主义经济之潮，为外国资本打开方便之门。当埃及的粮食和其他日用必需品的价格扶摇直上时，埃及政府无视工人的抗议，仍然将最低工资固定为一个月不到一百美元。这一举措使埃及政府在工人阶级中不得人心，但赢得了跨国公司的认可，“全球工商业界称赞穆巴拉克的做法是‘勇敢的’、‘印象深刻的’和‘有远见的’”*[加]马耀邦著、王涛译：《中东剧变与美国、新自由主义》，《国外理论动态》2011年第6期，第28页。。受到这种鼓励，大量跨国公司进入埃及，它们与当地政府和权贵相勾结，大量收购国有资产，占领耕地。正如民主活动人士艾尔贾米(Mohamed Eljahmi) 所指出：埃及粮食安全问题有更深层的原因，即埃及1950年代出台的土改法规和政府的不良统治*Gouell A., El Miniawy A.,Food and Agricultural Policies in Egypt, Paris: CIHEAM,1994,pp.7—68.。

为了缓解粮食危机，保证人们的基本生活，埃及政府采取了多种措施，但都无力回天。这一时期，埃及政府开始限制多种粮食出口，如2008年禁止出口大米；同时加大了农业补贴，对于大米、面包、面粉、食用油、糖等基本生活物资实行物价补贴。此外利用粮食储备，建立政府提供粮食的售卖点，低价出售食物，以达到稳定市场的目的。总统穆巴拉克还动员军队做面包以应对面包短缺和由此引发的社会动荡，暂时缓解危机。

以前埃及有句谚语：在埃及没有人会死于饥饿。在粮食危机爆发后，很多以前从来不考虑食品价格的人，都开始为了购买津贴面包而去排队。所谓津贴面包，指的是政府补贴的廉价面包。一个100克的津贴面包价格低于1美分，非津贴面包的售价则为津贴面包售价的10—12倍*唐风：《新粮食战争》，北京：中国商业出版社，2008年，第75页。。然而，世界粮食危机的持续性影响超过了埃及的承受能力，政府的政策没有能够阻止粮食价格的进一步上涨。同时在粮食进口减少的情况下，埃及政府采取的开放粮食储备供应市场的措施，导致粮食库存进一步减少，粮食供应越来越乏力。尽管埃及政府颁布了出口禁令，但仍然无法阻止一些不法商人千方百计走私出口埃及大米，进而加剧了大米的短缺*焦翔：《多重因素推高埃及粮价》，《农产品市场周刊》2011年第19期，第33页。。并且，大多数埃及民众购买的面包数已经大大超过了埃及政府补贴所允许的范围。埃及政府的政策实际上不能满足埃及民众的粮食需求。美国彼得森国际经济研究所资深研究员穆赫辛·汗(Mohsin Khan)分析认为：埃及本身就债台高筑，遇到危机时无力采取有力的经济政策，“埃及因此无法像阿尔及利亚等产油国那样可以用钱来平息动荡”；“贫困国家需要向穷人提供帮助，而不是一味实行价格管制或粮食补贴，因为后者开销和代价很大，长远来说有损经济发展”*Eckart Woertz, Oil for Food , Oxford and New York ：Oxford University Press,2013,p.125.。埃及骚乱爆发后，不是进一步采取措施抑制粮价而是采取军队镇压等手段，进一步刺激了民众的不满。反对派还利用粮价做文章，将粮价上涨后政府应对不力作为口实坚决抵制地方选举，组织罢工、罢市等活动。

除此之外，有一个因素也是在这次埃及粮食危机和社会动荡中不容忽视的，那就是美国因素。实际上，美国对于世界粮食价格上涨和中东北非国家的粮食短缺负有不可推卸的责任。面对埃及的粮食危机，国际行动援助组织(Action Aid)政策分析人士布里尔(Marie Brill)说：“说到最近政治动荡是粮食短缺造成的，这真让人哭笑不得。退回到1960年代，埃及曾是一个主要的产粮国，完全能够自给自足。”那么到底发生了什么呢？布里尔说，这要从1980和1990年代说起。美国、世界银行和国际货币基金组织当时都鼓励发展中国家进口美国和其他国家的廉价小麦，本国农业只要集中耕种出口作物就行*Brian Wright, Carlo Cafiero,"Grain Reserves and Food Security in the Middle East and North Africa"，Journal of Food Science,Suppl.1, 2011(3),pp.61—76.。

美国利用自己的农业强国地位，长期以来将粮食作为武器，通过使其他国家产生对美国粮食的依赖来获利，甚至以此来影响他国政治。粮食出口已经变成对进口国家施加压力的工具，这将限制他们的政治决定，粮食将成为一种政治物品*Eman Abd-Elghafour Ahmed,Gamal Mohamed,HusseinAhmed Ghoneim,Samir Anwar Metwally,“Effect of Price Policies on the Most Important Egyptian Cereal Crops”,Nature and Science,Vol.10, 2012(3),p.49.。美国发生经济危机之后，美联储将利率降至史无前例的低水平，同时放松银根，向美国金融体系注资数以万亿计的美元。此举导致投机资本蜂拥流入商品市场，使华尔街的银行可以利用这些资金热炒粮食从中渔利。例如华尔街投资银行——高盛公司利用杠杆作用，将小麦价格拉至空前的高度。其最终结果是：“红色硬质小麦通常每60蒲式耳以3至6美元成交。但在投机炒作下，该价格先是升至12美元，又至15美元，再至18美元，而后突破了20美元。2008年2月25日，红色硬质春麦期货收盘于每蒲式耳25美元。具有讽刺性的是，2008年是世界历史上小麦产量最高的一年。”*Mulat Demeke,Materne Maetz,Country Responses to the Food Security Crisis:Nature and Preliminary Implications of the Policies Pursued，Rome:UNFAO,2009,pp.5—24.显然，下一个泡沫将是农业泡沫，它会给数以亿计的发展中国家的人们带来大规模的饥荒，更不用说已经发生在突尼斯和埃及等中东北非国家的大规模暴动。因此，埃及的粮食困境不能说没有美国的责任。

美国作为埃及的最大盟友，长期以来采取援助政策。然而1992年以后，美国却不再对埃及进行粮食援助，而将援助大部分集中于军事领域。随后埃及政府希望能够在粮食上自给自足，但是并不成功。随着埃及粮食危机愈演愈烈，美国放弃对埃及粮食援助的恶果也显现出来。这一时期，美国却把粮食作为生产生物燃料，或是从事国际市场上渔利的工具。当俄罗斯的小麦得不到进口时，埃及粮价上涨，政府不得不为粮食补助计划而高价进口小麦；美国也没有伸出援助之手，因此埃及不得不转向从法国进口以满足需求，而不是小麦生产水平远远高于法国的美国，这主要是因为美国的小麦价格并不会因为其埃及盟友的购买而降低。实际上，美国忽视了埃及粮食危机会威胁到政权稳定的严重性，正是美国把粮食作为渔利工具的心态导致的。因此，当穆巴拉克政权大势已去的时候，美国人会发出是否准备好恢复对埃及的粮食援助的感叹。

埃及的粮食危机对社会稳定的影响不仅为埃及上了一课，也对其他粮食需求大国具有重要的启示。很多国家日前也都开始在粮食供应上投入更多精力。在世界粮食危机爆发时，阿尔及利亚一个月内一次性购买了80万吨小麦，印度尼西亚订购了80万吨大米，这都大大超过了他们平时的购买力度。沙特阿拉伯、利比亚和孟加拉国也在努力确保国内的粮食供应*Joachim von Braun, Josette Sheeran, Namanga Ngongi, Responding to the Global Food Crisis: Three Perspectives, Washington: IFPRI, 2008,pp.16—17.。因此，作为粮食消费大国的中国应该从埃及的危机中吸取教训，以保障中国粮食安全。

三、埃及粮食危机对中国的启示

埃及的粮食危机对社会动荡的影响,对当前中国的粮食安全和社会稳定有很重要的借鉴意义。农业为社会稳定与发展的根本, 简言之农业是根本*徐祥临：《论农业是社会稳定与发展的根本》，《理论前沿》1998年第12期，第18页。。农业作为社会稳定与发展的根本前提是保障农业自身的稳定和发展，粮食生产则是农业生产的重中之重，关系到农业的稳定和发展。作为农业大国，中国有长期的农业生产经营经验，中国的粮食生产相比埃及是先进的，基本能够自给自足，但是中国的粮食安全近些年来仍然面临诸多压力，容易影响到社会稳定。随着人口增长、人民消费水平提高和加工转化能力的发展, 中国对粮食的消费需求呈刚性增长趋势。自然灾害的频发和城市化的快速发展使可耕地面积减少，因此国家将保证18亿亩耕地放在重要位置。大量的农村居民到城市务工，减少了粮食生产。我们必须吸取埃及在这次粮食危机中的经验教训，进一步保障我国的粮食安全。

首先，吸取埃及的教训，平衡城市化、经济发展与耕地流转之间的矛盾。与中国类似，埃及也是人多地少的国家，虽然国土广大，但可耕地面积稀缺，人均可耕地面积更为匮乏，而埃及快速的城市化占用了大量的耕地。埃及从20世纪80年代开始，由于人口迅速增长，因住房和其他建设的需要，埃及每年约有1.26万公顷的良田被侵占，农地资源问题日趋严重*卢肖平：《非洲农业与中非农业合作基础研究》系列丛书之二《赞比亚 马拉维 埃及》，北京：中国农业出版社，2010年，第216页。。这无疑为粮食危机的爆发埋下了隐患。在笔者看来，粮食安全的本质是耕地的安全，而埃及出现的耕地流失也正在中国上演。手中有粮，心中不慌。粮食作为生存必需品和战略物资品的双重属性决定了我们应该保护耕地资源。为此，我们要未雨绸缪，严格保护耕地的数量和质量，捍卫18亿亩的耕地红线，将耕地保护纳入到官员考核的指标中。

同时，创新土地管理机制，加快土地流转的步伐，为农业产业的规模化创造有利条件：(1)加快推进农村土地权工作，允许农村集体建设用地出让、入股、租赁，实行与国有土地同等入市、同权同价；(2)鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，促进土地、技术、资本、管理等农业生产要素有效组合；(3)推动农村土地规模有序流转，发展多种形式规模经营。

其次，加强和改善粮食宏观调控，确保粮食供应和市场价格稳定。埃及粮食危机再一次证明，市场经济虽然具有促进粮食生产发展、搞活粮食流通的积极作用，但是市场往往以追求利润为目标，自身存在着盲目性、自发性、滞后性的特点，这些消极因素容易干扰破坏粮食供求的平衡，使多元化粮食主体经营的竞争更加激烈，增大了粮食购销市场的不稳定。因此，对于粮食这种战略性物资，必须采取有效的宏观调控。改革开放以来，中国粮食市场出现多次紧缺与过剩，都是依靠强有力的宏观调控措施和政策干预，缓解了矛盾，稳定了市场。因此，为了保证供应，国家应该在继续实施种粮农民直补、良种补贴、农资综合补贴、农机购置补贴“四项补贴”的基础上，继续加大对农业技术、肥料等的补贴，进一步加大对粮食生产的政策支持力度。

当前，中国农民普遍缺乏种粮的积极性。一些种粮大户在承包土地后，改种经济作物而非粮食作物，因为经济作物具有更好的市场价值和更高的经济效益。如果任由这种趋势发展下去，中国的粮食安全会存在很大的隐患。中国农民缺乏种粮的积极性，这本身就是粮食危机的表现。基于此，我们应该创新农业的补贴机制，逐步提高粮食直接补贴和农资综合补贴的标准，积极推进粮食直补与粮食播种面积、产量和交售商品粮数量挂钩的做法，提高粮食种植的比较效益，让更多的补贴发放到真正想种粮、愿种粮的农民手中，从而调动农民种粮的积极性。与此同时，随着越来越多的省份由原来的粮食主产区变为粮食主销区，粮食主产区的压力越来越大。而农业是一个弱势产业，无法带来像二三产业那样高效的投入产出比，导致粮食主产区经常出现“产粮大县、经济小县、财政穷县”，陷入责任与收益严重脱节的困境。为此，国家应该给予粮食主产区更多的财政和政策扶持，在官员政绩考核时不应一刀切；同时，加强主产区的农田水利基础设施建设，增强主产区产粮结构的稳定性。

此外，充实粮食储备，积极构建新型的粮食流通体制，完善粮食价格机制。在食物短缺、价格飞涨的社会，由于储备不足而带来的经济动荡会导致政治动乱和政府倒台*[美]莱斯特·R·布朗著、陈同斌等译：《谁能供得起中国所需的粮食》，北京：科学技术文献出版社，1998年，第80页。。所以，我国应积极充实粮食储备规模，健全粮食储备体系，合理安排中央储备粮品种结构和区域布局，尤其是提高我国人民主要食用粮食的储备。同时加强粮食应急体系的建立，各省市应该预留用于防灾的粮食储备，一旦灾害来临，可以及时投放和援助，稳定市场秩序。在粮食价格过低时，国家应进一步提高最低粮食收购价格，采取临时收储等措施，保护种粮农民的利益。在粮食价格过高时，通过批发市场公开竞价销售政策性粮食，稳定市场价格。此外积极提高全社会的流通管理和服务水平，防止和打击囤积居奇等不法现象，有效稳定市场预期，维护市场秩序。

再次，优化产业结构，培育具有国际竞争力的粮食企业，充分发挥农业产业化的牵动能力。埃及粮食危机的爆发，归根结底是因为埃及国内农业产业化的落后，以及缺乏国际化视野和竞争力的粮食企业。鉴于埃及的教训，一方面，中国应扶持一部分产业化龙头企业，延长和完善粮食产业链条，充分发挥其示范带动作用，鼓励粮食企业转变经营模式；另一方面，打造跨区域、具有国际市场竞争力的大型粮食企业，鼓励它们按照市场运作的原则，兼并重组，做大做优做强，充分发挥它们在政府调控粮食市场中的积极作用，开展和实施农业“走出去”战略，支持它们参与国际竞争，到国外购置或租赁土地种植粮食，充分利用经济全球化时代的资源配置和优化重组，使之为我所用。

最后，保障我国的“粮食主权”。“粮食主权”是在1996年世界粮食峰会上提出的概念，其含义是随着工业化和新自由主义全球化导致的粮食商品化趋势，国家对粮食系统采取更有效的控制来保障粮食安全。“粮食主权”强调的是可持续性和自给自足*Jeffrey Ayres,Michael J. Bosia,“Beyond Global Summitry: Food Sovereignty as Localized Resistance to Globalization”,Globalizations，Vol.8, 2011(1),p.48.。也就是说，一国必须要牢牢地控制自己国家的粮食产业。当今世界由于新自由主义经济影响，许多国家的粮食产业对外开放，一些粮食大国或是大型的粮食跨国公司趁机通过援助、投资等方式控制当地的粮食产业链，从而从中牟利，极大地威胁了当地的粮食安全。埃及即为典型的一例。当埃及的农业产业还未成长壮大之时，政府部门推行新自由主义改革，强调自由贸易和私有化，主动弱化农业部门的职能和定位，减少政府对粮食市场和农产品价格市场的干预。这种状况直接导致了埃及农业的萧条，大量农民破产，沦为无业游民，成为社会动荡的潜在因素。同时，对外部市场的开放使得国际市场对国内市场的影响力越来越大，外资企业逐渐染指埃及的粮食产业，埃及的粮食主权受到侵蚀，其粮食消费极大地依赖国际市场和外资企业。

我国也存在这样的现象。外资企业从种子到食用油已经占据了较大的市场份额，如果任其发展将直接危及中国粮食产业的安全。为了有效维护我国的粮食主权，有必要完善农业部门的职能和宏观调控能力，加强对粮食相关产业外资准入的管理，在国际农业方面的谈判中据理力争，保障本国粮农的利益，不轻易放松粮食产业的调控。

以上措施要达到的目的只有一个，即实现中国粮食安全必须立足国内粮食基本自给。中国是粮食生产大国，更是粮食消费大国，作为人口大国必须保持较高的粮食自给率。近年国际市场的谷物贸易量为2.2—2.4亿吨，仅为我国粮食消费量的一半左右。现阶段中国小麦进口量大幅攀升，按照国家统计局的统计数据显示，2011年中国小麦进口量为126万吨，进口金额42369万美元，2012年小麦进口量为370万吨，进口金额110863万美元，进口量增长了1.94倍，进口金额增长了1.62倍。未来几年中国极有可能取代埃及成为世界上最大的小麦进口国。然而可供我国进口的粮食资源十分有限。一旦我国大量进口粮食，不仅加剧国际粮源紧张态势，增加国际组织粮食援助计划的实施难度，造成国家间矛盾，而且会引发国际粮食市场波动。因而提高粮食综合生产能力，实现国内粮食基本自给，不仅是保障国内粮食有效供给，也是对世界粮食安全做出的贡献。

同时，中国在保障国内粮食安全的基础上，应大力对非洲等发展中国家和地区进行技术援助，本着“授人以鱼，不如授人以渔”的精神，提高他们的自主发展能力，比如采取积极措施扩大从非洲进口，鼓励中国企业到非洲不发达国家进行平等互利的投资，开展农业技术合作，为他们培养专业人才等。中国自2007年在非洲建立第一个中非合作农业技术示范中心以来，已在多个非洲国家开展技术援助，赢得了非洲国家人民的好评。

2013年中央经济工作会议和中央农村工作会议明确指出，中国经济工作的首要任务是粮食安全。这说明中国领导人已经意识到粮食问题的紧迫性和严重性。民以食为天。粮食是具有战略意义的特殊商品，是人类生存、经济发展和社会稳定不可替代的物质基础。只有不断发展生产技术，改善粮食生产环境，中国粮食安全才能得到切实保障，进而维护社会稳定发展的大局。中国保障粮食安全的道路任重而道远。