“新视角下的中法公共财政：现状与前景”国际研讨会综述

肖 鹏 赖佳佳 整理

2014年10月20日至21日，由中央财经大学和公共财政国际基金会主办，《法国财政研究》杂志协办的 “新视角下的中法公共财政：现状与前景”国际研讨会在中央财经大学学术会堂召开。来自法国、摩洛哥王国、突尼斯共和国的外方专家11人，中央财经大学、中国人民大学、中国社科院财经战略研究院、海关总署等机构的专家学者50余人参加了本次研讨会。与会专家学者就中法公共财政管理改革、中法政府预算与公共债务管理、中法政府预算执行中的控制机制建设、财政监督体制转型、中法公共服务的管理模式、税制改革与资源共享等主题展开热烈研讨。

一、中法公共财政改革比较

（一）中国公共财政改革

中央财经大学财政学院院长马海涛教授回顾了中国公共财政改革的背景及发展历程，他强调：2014年8月31日 《预算法》修订充分融合了现代财政制度与现代预算制度的理念与特征，凸显了八个方面的重大突破：突出预算的全面完整性原则，实现四本预算的全覆盖；突出预算的公开透明原则，循序渐进推进预算信息公开；突出预算的法治性原则，构建预算对政府施政的硬约束机制；拓展预算的年度性原则，建立跨年度预算平衡机制；强化预算的绩效性原则，倡导 “用钱必问效、无效必问责”的理念；加强地方政府债务管理，明确地方政府债务管理的职责权限划分；加强预算超收收入管理，设立预算稳定调节基金；强化预算的再分配功能，推进基本公共服务均等化。

（二）法国公共财政改革

公共财政国际基金会主席、《法国公共财政》期刊主编、巴黎第一大学 （先贤祠·索邦大学）米歇尔·布维耶教授介绍，法国预算改革初衷是为了解决20世纪80年代法国的财政危机，之后相继进行了多次改革，直到2001年8月1日新 《财政组织法》的颁布，明确提出建立以结果和绩效为导向的绩效预算，这是法国的一项根本性的公共财政改革，给财政预算管理带来了显著变化。米歇尔·布维耶教授还详细分析和梳理了法国预算改革的框架：以公共决策为基石；以预算的公开透明为原则；以公共政策决策者和管理者的责任为动力；以绩效评估为改革规则；以多年度预算改革为改革策略；以行政机构改革为配套；整合和协调中央预算、地方预算、社会保障三大预算。法国的预算管理分为任务、项目、行动三级，第一层级的 “任务”包含诸如农业、文化建设、国防、公共卫生、高等教育等；每一任务下细分为多个 “项目”，每个项目均有一名高级公务员负责，对所属任务的绩效目标负责；而 “行动”则是项目的具体体现，旨在明确某一公共政策的具体组成部分、行动方式和参与方各自的职能。

谈及预算透明度的问题，米歇尔·布维耶教授认为多年度预算和公共会计制度是预算公开透明的重要保障，法国的公共会计与公司会计类似，采用权责发生制原则，政府财务报告包括资产负债表等，为政策制定者以及公众提供真实充足的信息，公共会计的 “真实性原则”也已被写进法国宪法。对预算执行的评估是绩效预算的重要环节，米歇尔·布维耶教授介绍，在预算改革以前，法国政府预算评估的重点在于对预算执行的合法性与规范性的评估以及防止腐败；而在改革后，也需要对预算执行的绩效进行评估，即评估预算执行的效果与预期之间的差距。

二、中法政府预算与公共债务管理

（一）中国的政府预算计划

李燕教授针对新 《预算法》的修订发表了自己的观点：中国政府预算决策机制改革的方向是建立现代财政制度，即建立全面规范、公开透明的预算制度，而 《预算法》的修订为其提供了有力的法制保障。首先，李燕教授谈到，修订后的 《预算法》扩大了预算关注内容的范围，由之前的关注预算本身扩展到涉及编制决策、审查批准、执行调整、决算审计、绩效评价的整个预算过程。其次，修订后的 《预算法》涉及到现代预算治理结构的构建。现代预算治理结构是指建立预算需求方、供应方、监督方相互协调又相互制衡的预算治理架构。将预算决策过程对公众开放，让公众参与，为基层老百姓参与预算决策提供法律保障。再者，逐步建立有利于公众参与与监督的决策机制。该机制要求，政府全部收入和支出都应当纳入预算，将预算文件从一个保密的文件转变为成依法公开的文件，并首次将 “讲求绩效”写入预算原则当中，依据绩效目标编制、审核预算并提出意见建议。中国的现代预算决策机制正在法制的框架下构建，现代预算决策机制必将成为国家现代治理体系的重要组成部分并将提升我国的国家治理能力。

（二）法国：预算的项目化管理

法国波尔多第四大学讲师、公共财政国际基金会会员阿兰·巴黑昂特先生认为，政府最大的困难在于如何准确地预测国家未来收支的不确定性，法国预算执行的一大工具便是项目化管理。法国的预算项目化管理始于20世纪60年代，其推行主要得益于公共选择的理性化；随着欧洲和法国政治改革的不断推进，项目化管理也不断发展，一直到21世纪趋于成熟。法国预算项目化管理的法律依据主要有3年项目化法律以及年度预算法律，但是年度预算法律的地位优于3年项目化法律。法国先后于2009年、2010年、2012年通过了三项项目化法案，第四项项目化法案正在国会讨论中，今年的项目化法案期望解决的重要问题是如何精准预测政府收支以及如何对财政赤字进行弥补。阿兰·巴黑昂特先生指出，法国预算项目化管理也存在一些问题：一是3年项目化法律以及年度预算法律的协调与融合；二是如何精准预测未来财政状况。

（三）中国的公共债务问题

温来成教授发言提到，截至2013年6月底，我国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。针对这一现状，他指出，虽然我国公共债务负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率等指标均处于较低水平或者处于国际控制标准之内，但是预算控制范围之外的巨额债务却存在巨大风险。

2014年，新 《预算法》的出台在公共债务管理方面取得了重大突破：明确了现阶段地方政府发债的主体；规范了地方债务举债方式以及规模控制方式；规定了地方政府债务资金用途；建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。他认为，新 《预算法》实施后中国公共债务管理可能面临以下挑战：一是中央行政规模控制与城镇化资金需求的矛盾；二是中央对地方债务危机不救助原则下债务危机分层控制问题；三是分税制财政管理体制与地方政府偿债能力；四是地方政府债务预警体系的完善问题；五是地方人大对地方政府债务的约束；六是债务资金使用效益的评价；七是公共债务的法制建设。针对上述挑战，他认为深化中国公共债务管理改革的基本思路是：逐步扩大地方政府发债主体范围；更多利用市场机制对地方政府债务规模和风险进行控制；增加地方政府举债融资的形式，加强或有政府债务的管理；允许地方财政对一般财政债券进行担保，增强投资者对地方政府债券信心；进一步加强地方政府债务预算管理，提高债务资金管理水平和使用效益；完善分税制财政体制，增强地方政府偿债能力。

（四）法国公共债务的管理

阿兰·巴黑昂特先生分析了法国公共债务的现状，法国的公共债务主要来自于中央行政部门、地方行政单位以及社会保障部门，从1978年到2008年的三十年间，法国公共负债呈现增长趋势，公债余额占GDP的比例从21.1%上升至67.4%，据统计，目前法国政府承担的债务约为2000亿欧元，其中政府待偿还的公债超过900亿欧元，政府逾期公债约为900亿欧元。阿兰·巴黑昂特还介绍，法国的公共债券产品主要包括三类：BTF固定利率预扣利息国库券、BTAN年利率国库券、OAT可替代债券。其中，BTF固定利率预扣利息国库券属于短期债券，其到期年限在一年以内；BTAN年利率国库券属于政府中期债券，其期限为2至5年；OAT可替代债券属于政府长期债券，其期限为7至50年不等。他指出，法国面临较沉重的公共债务，所以对公共债务的管理显得尤为重要。法国公共债务的管理部门主要有法国国库署和法兰西银行 （又叫法国中央银行）。法国国库署于2002年创立，成立国库署是国家改革的一部分内容，旨在从纳税人利益出发，在最佳安全条件下，妥善管理国家债务和国库现金；法兰西银行是国库账户的持有者，而需要注意的是，法国法律规定，政府无权向法兰西银行借款，只能通过向私人银行借款或者向市场发债的方式筹资。

阿兰·巴黑昂特先生表示，目前法国公共债务面临一定的挑战，即如何准确地预测政府公共债务规模和政府的偿债能力；如何明确地方政府在公共债务方面应该承担的责任；如何将公共债务和预算项目化管理更有机地结合；国家债务、地方债务和社会保险债务三者如何协调与整合，法国公共债务管理进程任重而道远。

三、政府预算执行中的控制机制

（一）摩洛哥王国预算执行的控制与公共账目的合并

摩洛哥王国财务总长、公共财政国际基金会成员努尔丁·本索达先生介绍了摩洛哥的预算执行存在的诸多问题：一是财政赤字越来越大，摩洛哥2008年财政结余占GDP比例为0.4%，而到2012年，其财政赤字占GDP的比例为7%；二是预算的合法性未得到保障，体现在有的预算外支出并未经过议会审批；三是预算执行的各部门更多地是关注预算执行是否合法，而缺乏全局统筹，缺少对国内整体经济财政状况的关注；四是对预算执行的结果缺乏绩效评估，尤其是对于中长期项目缺乏长期追踪。对此，努尔丁·本索达先生认为未来摩洛哥财政改革的方向是通过赋予国会更大权力以控制财政赤字；尽可能准确预测预算收支，如果财政赤字过大则必须采取相应行动予以控制；加强对财政风险的监督，从每月监督、每周监督到每日监督。

此外，摩洛哥王国国库公共会计司主任指出，摩洛哥预算改革的一项重大举措是摩洛哥王国的中央与地方账目合并，而当前这一举措也面临了诸多问题：国家财政、地方财政、国有企业之间的协调问题；中央与地方信息共享不畅；公共财政区域问题中的参与者责任不明确；财政政策的绩效评估欠缺；财政法规的有效实施问题；在全球化背景下的数据资源共享问题。

（二）中国预算执行的控制

中央财经大学肖鹏教授指出，公共预算的基本问题包含总额控制、配置效率、运作效率、财政责任四个方面，而这些基本问题的实现手段主要包括行政控制和政治控制。行政控制是政府对财政部门以及财政部门对下级部门、预算单位的行政上的控制；而政治控制即立法控制，是指预算作为公共选择的一个重要内容，必须经过国家立法机关的审批才能生效，并最终形成国家的重要立法文件，这就使得政府的支出被置于公民 （投票者）、代议机关的监督和制约之下。而我国2001年以来的部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革都是通过加强行政控制，优化配置效率和管理效率。所以，肖鹏教授认为，我国未来进一步改革的方向是加强立法机构对政府花钱行为的立法控制，强化各级政府的财政责任。

（三）法国公共政策评估与绩效评估指标

法国巴黎第一大学讲师艾米丽·穆瓦桑女士介绍，法国民主与法制的建设是公共政策评估的背景；公共政策的评估主要包括对 “量”的评估和对 “质”的评估两个方面。她认为，确立合适的绩效评价指标是公共政策评估的前提，而好的绩效评价指标应该具有准确性、有效性、持续性和可控性；绩效评估指标设计应从三个维度考虑，即公共服务使用效率、纳税人资金使用效率以及公民满意度。艾米丽·穆瓦桑女士指出，虽然法国的公共政策评价指标处于不断完善的过程中，但也还存在一定的问题：一是指标确认过程的合法性亟待加强，因为有的指标的确定并未经过国家权力机关即国会的讨论通过便投入使用；二是当前的绩效评价指标以量化评价的指标为主，容易导致对公共政策的数量的过度重视而忽视了公共服务的质量。所以，她希望以后绩效评价指标的完善方向是：增强绩效评价指标的合法性，将绩效指标和宪法以及相关法律更紧密地联系起来；增加公共政策质量的评价指标，促进公共服务质量的优化与提高。

四、法国财政监督体制的借鉴

（一）法国审计法院监督方式转变

法国罗纳·阿尔卑斯大区审计法院院长凯瑟琳·德凯索女士在会议上介绍了法国审计法院的相关情况。法国的审计法院是独立于行政体制之外的准司法机关，针对中央政府、国有企业、社会保障机构和公共服务的财务进行审计。她向与会专家学者介绍到，审计法院的历史性使命是证明公共账户的合法性，对其规则进行监督，同时需要监督公共部门的工作质量。审计法院经历改革后，审计法院有了新的任务：公共账户合法性的证明以及对公共政策尤其是公共政策绩效的评估。凯瑟琳·德凯索女士强调，审计法院的监督范围复杂而广泛。审计法院的惩罚职责通常是一种间接的惩罚，当审计法院发现被审计单位存在足以受到惩罚的行为后，会将该结果提交到相关负责的行政司法部门等，由行政司法部门等接手并实施惩罚。同时，审计法院也会受到制约，当审计法院提供的审计结果出现错误甚至是失误时，将会受到惩罚。

（二）法国财政行政监督方式转变

法国财政经济监督委员会行政监督部门主任帕特里克·德盖尔介绍了法国财政行政监督方式转变的背景，包括：新公共管理浪潮的兴起；内部控制和内部审计的发展，如2007年颁布的 《商法典》和 《社会保险法》、2011年6月28日颁布的关于行政部门内部审计的法令；针对国家预算和社会保障预算的外部审计的发展；公共会计制度的完善；金融危机和公共账户的恶化。帕特里克·德盖尔先生指出，内部控制主要包含了内部会计控制和内部预算控制。传统的公共会计的任务重点在于审核公共支出的合法性，而现在的公共会计则要加强风险控制和关注内部控制的持续性；预算控制方面，则要实现两个目标：一是建立以质量优先的预算账户，二是保持财政的可持续性和千年发展目标。

五、中法公共服务的管理模式

（一）中国地方公共服务的管理模式

中国人民大学孙玉栋教授在回顾了改革开放前后中国公共服务的不同提供方式的基础上，提出了现阶段我国地方公共服务存在的问题，并发表了自己关于如何提升中国地方公共服务能力的见解。

改革开放以后相比之前的提供方式，孙玉栋教授谈到了两点变化：首先，传统的三种公共服务方式，即政府直接提供、政府和国有企业合作提供、政府和事业单位合作提供，其方法本身发生了变化；其次，在三种传统的公共服务提供方式之外，又衍生出了新的公共服务提供方式。孙玉栋教授提到，政府购买服务的公共服务提供方式已经越来越广泛地应用，通过将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，通过 “政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的机制优化公共服务提供方式。

孙教授指出，现阶段，我国对推进政府购买公共服务的重视程度还不够，需要加大政府购买公共服务的宣传贯彻力度，为推进政府购买公共服务创造良好的外部环境；政府购买公共服务的政策规定还不完善，需要明确政府购买社会组织公共服务的政策方向，着力加强法律和制度规范；政府购买公共服务存在不合理门槛，政府购买服务的领域有待拓宽，需要创造加快公共服务市场和社会组织发育的良好环境；公共服务主体的力量薄弱，要加大政府购买服务的财政支持力度；购买公共服务还没有被社会公众所熟知和接受，同时，需要积极探索和完善政府购买服务的科学评估与监督体系。

（二）法国地方公共服务的管理模式

阿兰·巴黑昂特先生针对法国的地方公共服务管理模式发表了自己的看法。阿兰·巴黑昂特先生首先提到，该问题的关键是要确定地方公共服务由谁管理，国家管理、地方管理还是委托私人部门管理。他讲述了法国地方制度的变革历史，在较长一段历史中，法国地方制度经历国有化运动、私有化运动此消彼长地交替时期。其中，1982年的地方分权改革将大区正式设立为一级地方自治单位，给予地方政府更多的自治权，赋予地方政府的更多财权。最后，阿兰·巴黑昂特先生讲到，目前法国地方公共服务的管理模式为地方政府管理。

六、税制改革与资源共享

（一）法国税收征管和新税务法规的改革

法国的税收制度十分完备、完整，是西方国家税收体制的典型。法国税收总体上可以分为三大块：专业税收、个人税收和地方税收。米歇尔·布维耶教授认为，法国的税制改革有其历史传统，亦有其特定的现实背景。从历史传统的角度，法国公民的税收责任感具有悠久的历史传统，1789年5月5日，法国国王召开三级会议，确定了拥有征税决定权的只能是人民选举的人民代表，人民代表有权代表人民制定或者取消某种税，确定税率以及税收的用途。随后1789年8月26日颁布的 《人权宣言》中第13、14条规定，“为了公共武装力量的维持和行政的开支，公共赋税是不可或缺的；所有公民都有权亲身或由其代表决定公共赋税的必要性，自由地加以批准，知悉其用途，并决定税率、税基、征收方式和期限”；第15条规定，“社会有权要求一切公务人员报告其行政工作。”从现实背景的角度，法国纳税人的意识正经历转变，公众不再被动纳税，而是将自己视为公共服务的购买者和使用者，这对税收的征管效率以及税收资金的使用效益提出了更高的要求。在经济危机的背景下，公众要求政府加强对财政赤字的控制，保证国家财政税收的安全性、合法性、持续性和公平性。面对公众的要求，法国税制改革进程不断推进。法国于2008年合并了国家税务总局和公共会计总署，组成了法国经济和财政部公共财政总署 （简称法国公共财政总署），主要负责税收征管、税收立法和公共会计。同时，法国税收征管机构的服务质量也不断改进，其理念包括简化税制；最快速地回复纳税人的咨询；网上申报纳税与电话纳税的推广，使纳税人更便利地缴税。

（二）突尼斯的税制改革

突尼斯斯法克斯大学奈基·巴固教授介绍了突尼斯充满坎坷的税制改革之路。依据伊斯兰传统，征税权力从来没有征得纳税人的同意。在税收的问题上，人民有宗教义务，必须服从统治者。而突尼斯的税制改革进程则与国家政治改革是紧密相连的。1956年，突尼斯独立，新政府担心引起人民不满，并没有马上进行税制改革，而是延续了殖民时期的税收制度。直到20世纪70年代才开始财税体制改革运动，但是1976年的税收稽查制度改革和1984年的薪酬制度改革均以失败告终。1987年，突尼斯总理本·阿里发动不流血政变，废除总统布尔吉巴，国家的政治动荡使得突尼斯陷入了公共财政危机，财税改革停滞不前。一方面，2011年，阿拉伯之春运动的掀起使得突尼斯再次陷入危机，政局动荡，社会不安定因素增加，民众负面情绪愈演愈烈，税收欺诈与社会不平等问题严重，这一切迫使突尼斯政府进行大刀阔斧的税制改革；另一方面，突尼斯自然资源匮乏，使得国家财政收入只能很大程度地依赖于税收收入，所以，要维持国家财政的正常运转，突尼斯的税制改革刻不容缓。