再议科研经费监管

话题嘉宾

傅道忠：广东财经大学科研处处长、财政税务学院教授，主要从事公共财政理论与政策研究

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

肖鹏：中央财经大学财政管理系主任，副教授，经济学博士，研究领域为公共预算和政府会计

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，国务院印发《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（以下简称《意见》），对改进加强中央财政民口科研项目和资金管理作出全面部署。《意见》提出八个方面的主要措施，包括加强科研项目和资金配置的统筹协调，实行科研项目分类管理，改进科研项目管理流程，改进科研项目资金管理，加强科研项目和资金监管，建立健全信息公开、科技报告等基础性制度，进一步调动科研人员积极性，强化项目承担单位法人责任和有关部门的管理和服务责任。

此前，国务院已召开常务会议，明确提出建立科研信用“黑名单”制度，杜绝一题多报、重复资助等现象，消除行政化定项目、分资金的弊端，把资金用到刀刃上。教育部在其官方网站发布的年度工作要点明确，切实加强高校科研经费管理；严肃查处高校挪用、贪污科研经费的违纪违法案件。科技部部长万钢在国新办新闻发布会上，对科研经费“恶性问题”连说两个“愤怒”，并表示“痛心”和“错愕”。

近年来，我国科技研发经费支出每年以20%以上的速度递增。统计数据显示，2012年我国全社会研究与实验发展经费投入首次突破1万亿元大关，跻身世界前三，在新兴发展国家中居领先地位。然而，中国全球创新指数的排名却在30名以外。科研投入与产出不成正比，科研效率偏低令人担忧，科研腐败成热点问题，违规违法案件时有曝光。如何做好科研经费的优化配置？怎样使科研资金管理科学透明？如何提高财政资金的使用效率？好钢如何用到刀刃上？去年本刊曾就“如何整治科研经费乱象”进行探讨，本期监督沙龙在国务院《意见》出台的背景下再议科研经费监管，就相关问题进一步探讨解读。

《意见》出台剑指科研腐败

主持人：背景材料中《意见》的出台剑指科研资金腐败，同时提出很多具有针对性、实用性的措施，对激发科研人员、机构的积极性具有重要作用，比如针对不同类型科研项目管理方式单一，《意见》首次明确提出对基础前沿科研项目、公益性科研项目、市场导向类项目以及重大项目四类科研项目实行分类管理；针对项目立项、评审和验收结题存在问题，《意见》提出要改进管理流程，“实现立项过程‘可申诉、可查询、可追溯’”。您如何看待该《意见》出台的意义？

肖鹏：从《意见》的内容来看，相关措施具有针对性，《意见》的出台也是广泛征求意见、调研的基础上而出台的。比较符合科学研究的规律，实行分类管理。《意见》的出台对于规范科研经费管理，提高科研经费的使用效益，抑制科研腐败，均有重要意义。同时，《意见》的出台也是对科研人员的保护，防止科研人员由于科研腐败、经费使用的投机行为而触犯刑法，失去了良好的科研前程和职业生涯。

翟继光：该《意见》实际上间接指出了我国目前科研经费审批和使用过程中的不规范现象，在审批阶段最重要的问题是不透明、不公开，缺乏监督，容易出现内部人、少数学霸控制科研经费的现象，在经费使用阶段最重要的问题是财务报销制度不符合科学研究的规律，科研人员趁机弄虚作假，改变经费用途。在验收阶段主要问题是内部人互相照顾，课题研究无法实现预期目的。《意见》的出台对上述问题都提出了解决的对策，对于解决上述问题有一定的指导意义。

傅道忠：从1978年到2013年，我国的财政科技投入增长了100 多倍。我国各级各类科研经费的投入增长迅速，科研经费总量已经跻身世界前列。科研经费的快速增长，为科研工作的开展提供了有力的财力支撑，大大地推动了我国科技事业的快速发展和整体科技实力的提升。但是我们也必须清醒地认识到，在科研经费的使用过程中，仍然存在擅自调整外拨资金、利用虚假票据套取资金、通过编造虚假合同及虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费、科研经费使用效益不高等问题。在此背景下，出台《意见》对于进一步规范科研经费使用、提高科研经费使用效率和效益有着特别重要的现实意义。

主持人：然而也有一部分声音认为《意见》中一些提法多有模糊之处，例如为解决科技资源重复分散、科研项目“条块分割”等问题，《意见》提出要“建立健全统筹协调与决策机制”，但只是给出方向性要求，在科技计划与项目设立如何体现经济社会要求、钱与事如何更好结合等方面操作性不够。对此，您有何想法？

肖鹏：目前国内存在很多由中央财政资金、各级财政资金支持的科研项目，科研人员在项目申报时存在一定的重复申报现象，从而造成科研经费的使用“条块分割，撒胡椒面”的现象出现。针对这种问题，需要从体制上打破相关科研项目的分割机制，建立信息数据共享平台。在科研经费分布比较集中的部门，像科技部、教育部、国家自然科学基金委、全国哲学社科规划办，地方同级的科研经费分配部门，建立申报人数据共享平台，完善数据库建设。同时，强化科研人员的诚信数据库建设，提高科研失信的违规成本。建立科研人员失信黑名单，对于一题多报等现象，一经发现，五年内不得申报同类科研项目。

翟继光：的确存在这个问题，当然，国务院的文件都是只给出方向，具体问题还要由相关部门具体落实。要实现统筹与协调，最重要的还是要发扬民主，一方面让市场需求来决定研究方向，另一方面由基层科研人员来决定研究方向。重大项目可以由中央和各级政府部门来定，其他项目则应该交给市场，交给一线科研人员。除政府指定项目以外，目前大多数项目都是由各个领域的学术权威来定的，这些学术权威成为实际上的学霸，为了能够取得项目，很多人向学霸请客送礼。其实，一线科研人员的评价更客观、更具备科学性。未来应当让更多的人在项目决定中起作用，而不要总是交给少数人。

李建军：的确存在科技资源重复分散、科研项目“条块分割”的问题，建立有效的统筹协调和决策机制非常重要，在当前信息技术高度发达的今天，也完全具备统筹协调的技术条件和可能。可以考虑建立一个统一的科研项目管理信息平台，国家自科基金、社科基金以及中央各部委科研基金，以及省及以下各公共部门的科研项目都进入信息平台，实现科技计划与项目信息共享。为使科研计划和项目的设立体现经济社会要求，科技和学术研究计划和项目的设立应发挥研究者的主导作用，有研究者自主申报选题，同行专家筛选评议，选中的研究选题公开招标；对于政策性、实践性研究计划和项目应以需求单位（政府部门、企业）来主导选题，公开招标。

傅道忠：作为国务院文件，不可能对什么都规定得事无巨细。各项目主管单位和项目承担单位应根据国务院《意见》提出的方向性要求，进一步健全和完善科研经费与科研项目管理制度，并建立项目主管单位信息共享制度，以解决科技资源重复分散、科研项目“条块分割”等问题。

基于科研活动规律的制度重构和全程监管

主持人：在您从事的科研项目申报、立项等过程中您认为科研经费监管存在的问题有哪些？您认为提升财政科研资金使用效率的关键何在？

肖鹏：关键在于对使用科研资金的产出结果的绩效考核。在事中的中期检查阶段，强化科研项目实施进度的绩效水平考核；在事后的成果验收阶段，严格根据科研项目的特点，确定合理的科研项目绩效评价指标体系，科研项目绩效考评的结果与下一科研项目的申报相挂钩，建立结果导向型的科研资金分配机制。

翟继光：科研经费监管的主要问题是形式要件过于苛刻，由此导致科研人员弄虚作假。经费报销的形式要件过多，其中很多要求是不符合实际以及科学研究的规律的，科研人员无法满足这些条件，只能弄虚作假。例如，很多票据不让报销，如餐饮费，科研过程中怎能不发生餐饮费支出？还有很多报销限制，如一等座、软卧、头等舱不能报销，有时的确买不到二等座和经济舱怎么办？有的地方还规定副教授以下不能报销飞机票，去比较远的地方谁有时间在火车上耗费两天时间？另外，科研人员并不是财务专家，其所编制的预算都是大约的，在执行中，很多单位规定得很死，严格按照预算执行，一点也不能通融。有的单位规定报销劳务费必须直接打到收款人的银行卡上，而且必须是某某银行的银行卡，其他行的银行卡概不受理。这些已经不仅仅是苛刻了，而且有违反《不正当竞争法》的嫌疑。提升财政科研经费使用效率的关键是制定符合科研实际需求的管理制度，让科研人员花钱时舒心，这样才有科研的动力。现在很多科研人员申报课题的积极性并不大，主要原因就是拿到钱以后不好花，花钱的难度往往大于出成果的难度，特别对于人文社科类的项目而言。

李建军：科研是创新性活动，科研活动具有非预期性，科研经费预算需要，但预算不能太细致，太细致和严格地按预算安排经费使用本身就是不科学、不合理的。科研预算各项目之间应该可以动态调整。科研资金使用效率的提升关键在于，科研项目通过公开竞争招标立项后，项目组是否按时完成或多大程度完成科研计划和目标，根据科研项目完成的程度和质量决定科研资金可使用额度，在额度内给项目组成员以自主权，重点在于结果导向的监管，而不是过程导向的管控。项目资金可以分阶段拨付，若完成了项目的研究目标可以获得全额项目资金支持，若没有完成、或部分完成，项目只能获得项目总预算的部分资金。

傅道忠：项目主管单位关注的重心往往是项目研究本身，对科研经费使用的监管往往流于形式。项目承担单位内部科研管理部门、财务部门及审计部门在科研经费使用的监管方面职责不清晰，有关科研经费监管的制度建设滞后，缺乏可操作性。要提升财政科研资金使用效率，必须对项目申报——项目立项——项目研究——项目结项——项目结项后科研经费使用的全过程进行监管，要进一步强化项目负责人责任意识，发现问题及时处理和解决，要尽量把问题消灭在萌芽状态。

主持人：科研经费使用的公开透明是财政科研投入高效的保证，也是防止科研腐败的良药，这已是各方共识。《意见》中也明确提出要进一步“完善信息公开制度”。然而多年以来公开难推行，您认为障碍何在？

肖鹏：关键在于科研依托单位推动此项工作的积极性不够。目前的政府预算公开，还仅仅停留在使用财政性经费的部门预算公开上，大多数事业单位的单位预算并未公开。而科研项目的依托单位一般是事业单位，这就涉及本单位科研人员承担科研项目的经费使用信息公开和本单位预算公开的先后次序问题，如何公开的问题。科研项目的经费使用公开必然涉及比较明细的科目，在公开的细化程度把握上也存在一定的障碍。

翟继光：个人以为，最主要的问题有两个，一个是真的存在严重的科研腐败，特别是重大项目，无论是科研人员还是主管单位都不愿意公开，另一个是由于科研经费管理制度不科学，导致科研人员只能弄虚作假，从而无法向社会公开。如有媒体报道某科研项目的全部经费是用几百张火车票来报销的。社会大众可能会觉得这肯定是科研腐败，其实不一定，科研人员都清楚，最好报销的就是差旅费，其他费用报销的限制过多，因此，很多科研人员也是被逼无奈，只好到处找火车票来报销经费。

李建军：科研经费公开透明是公共资金使用的基本要求。科研经费公开透明需要科学合理的科研经费预算制度、科研经费信息支撑系统，科研经费预算总额合理确定、科研经费在各个领域和学科的分配合理、具体科研项目经费预算制度科学合理等，这是保障科研经费信息公开的有效、可监督的前提条件，否则公开也起不到公开的效果。

傅道忠：一是在以往的科研经费管理制度方面缺乏对“科研经费使用的公开透明”的强制性规定，二是涉及相关当事人利益。

主持人：为提升财政科研资金使用效率，针对科研项目资金管得过细过死等问题，《意见》提出完善预算管理，增加管理弹性等举措，具体提出项目管理部门不得在项目申请前先行设定预算控制额度；首次将项目临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费；会议费、差旅费、国际合作交流费在不突破三项支出预算总额的前提下可调剂使用；项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。对此，您作何评价？

肖鹏：这种调整，显然是政策出台者经过调研的结果，有一定的灵活性，对于根据科学研究的实际发生特点来小幅度调整预算，有利于调动科研人员的积极性，也有利于避免年底突击花钱的现象出现。

翟继光：这些措施都是很好地纠正了目前管理制度中的弊端，科研毕竟不同于工程建设，可以事先计算出开支的时间和项目，预算一定要有弹性，否则就是违背科研客观规律的。

李建军：《意见》提出完善预算管理，增加管理弹性的举措，是尊重科研经费使用和预算规律的进步。需要指出的是，项目研究人员进行课题研究工作的个人劳动价值如何体现，《意见》中并没有明确，项目组科研人员申报科研项目、进行科研项目研究工作，付出了体力和脑力，项目预算安排中应给予充分考虑和体现。也可以借鉴国外一些科研项目资金管理的模式，主要对项目的完成情况进行评估，确定最终的项目资金拨付额度，额度内给项目组以充分的自主权，实施完全的结果或目标导向管理。

傅道忠：以往对科研项目资金管得过细过死，不利于科研经费的统筹使用，也给实际操作带来很大的困难。广大科研人员要应付名目繁多的审查，不能潜心科研，导致科研经费使用效率不高。《意见》的这些新规定，更加符合科研项目研究的规律，有利于广大科研人员潜心科研，有利于提高科研经费使用效率。

主持人：与此同时，为加强财政科研资金监管，《意见》还提出在资金使用中强调“五不得”；改进科研项目资金的结算方式，首次提出在事业单位按规定对科研项目实行“公务卡”结算，实现痕迹管理；完善科研信用管理，建立“黑名单”制度，完善逐级考核问责机制和责任倒查制度，强调对于严重违规违法问题的“零容忍”。对此，您怎么看？对于落实这些举措，您认为有何困难？对于加强科研资金监管，您还有何建议？

肖鹏：通过改革结算方式等措施，有利于科研经费的合规性使用；通过科研黑名单制度，提高了违规使用科研资金和科研腐败的成本；通过问责机制和倒查机制的引入，也有利于加强科研经费监管。总体而言，政策出台的动机和目标是明确的，即抑制科研腐败，净化科研环境，提高财政资金的使用效率，保护科研人员。困难在于公务卡的引入和推广，受到科研人员的配合度如何？进科研黑名单的界定标准是什么？等等一些具体落实的措施还需要进一步细化。

翟继光：这些措施对于防止和发现科研腐败是必要的，当然，其前提是不要给科研人员花钱制定过于苛刻的条条框框，例如，餐饮费只要适当，应当允许报销，当然，对于一些重大项目和数额较大的开支项目，如购置机器设备、国外考察等，应严格要求，对于利用科研经费进行旅游、购物或者购买家用电器的应当予以严格禁止。现实中，落实这些措施还是有比较大的难度的，科研人员以及基层管理单位都有抵触心理，他们会想方设法规避这些制度，特别是当这些制度也违背客观实际时，大家更会普遍抱怨和抵制。加强科研资金监管千万不能搞形式主义，我们一线的科研人员最痛恨形式主义，看似很好，实则都是弄虚作假，既劳民伤财，又没有实际效果。

李建军：资金使用中强调“五不得”是项目资金使用的基本要求，对科研项目实行“公务卡”结算对加强项目资金使用的合规性管理具有积极作用，但应该提出现行“公务卡”还很不完善，使用范围不广泛、不便利，在可刷卡点非常有限且不便的情况下，公务卡使用还可能造成科研资源的低效、无效使用，应使公务卡像一般的银行卡一样使用便捷，才能使其起到应有的效果。建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，建立科研信用管理的“黑名单”制度，是规范学术研究秩序，校正学术不端和不正之风的重大举措，关键在于设计一套科学合理、公开公正、便捷可操作的指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收等具体制度规范。

傅道忠：《意见》的这些规定是预防科研资金使用上的腐败、提高科研资金使用效率的重大举措。要落实这些规定，资金监管部门及广大科研工作者必须认真学习国务院文件，掌握其精神实质，增加贯彻落实文件精神的主动性和准确性。各级各类科研资金监管部门要进一步细化内部监管规定，明确不同监管部门之间的职责分工和协调配合。

链接

……加强科研项目和资金监管

（二十）规范科研项目资金使用行为。科研人员和项目承担单位要依法依规使用项目资金，不得擅自调整外拨资金，不得利用虚假票据套取资金，不得通过编造虚假合同、虚构人员名单等方式虚报冒领劳务费和专家咨询费，不得通过虚构测试化验内容、提高测试化验支出标准等方式违规开支测试化验加工费，不得随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账应付财务审计和检查。项目承担单位要建立健全科研和财务管理等相结合的内部控制制度，规范项目资金管理，在职责范围内及时审批项目预算调整事项。对于从中央财政以外渠道获得的项目资金，按照国家有关财务会计制度规定以及相关资金提供方的具体要求管理和使用。

（二十一）改进科研项目资金结算方式。科研院所、高等学校等事业单位承担项目所发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工费等，要按规定实行“公务卡”结算；企业承担的项目，上述支出也应当采用非现金方式结算。项目承担单位对设备费、大宗材料费和测试化验加工费、劳务费、专家咨询费等支出，原则上应当通过银行转账方式结算。

（二十二）完善科研信用管理。建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由项目主管部门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理。各项目主管部门应共享信用评价信息。建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录者记入“黑名单”，阶段性或永久取消其申请中央财政资助项目或参与项目管理的资格。

（二十三）加大对违规行为的惩处力度。建立完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制。有关部门要加强科研项目和资金监管工作，严肃处理违规行为，按规定采取通报批评、暂停项目拨款、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消项目承担者一定期限内项目申报资格等措施，涉及违法的移交司法机关处理，并将有关结果向社会公开。建立责任倒查制度，针对出现的问题倒查项目主管部门相关人员的履职尽责和廉洁自律情况，经查实存在问题的依法依规严肃处理。

——摘自《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》

科研经费管理改革前瞻

主持人：“如何发挥市场配置科技资源的决定性作用，让创新活力迸发”是今年全国政协一号提案关注内容，这既是一个新课题，也必将是未来科研经费管理改革方向。如何把握这一改革方向？简要谈谈您的想法。

肖鹏：企业是科技创新的主体，在科研项目的申报中，强化高校、科研院所与企业的协同研究。其次，设定科研项目的成果转化率等考核指标，通过科研项目的成果转化情况，转化的经济效益和社会效益来对科研项目进行事后绩效再评估，促进市场导向的科研项目转化。

翟继光：发达国家科研资源的支配在很大程度上都是市场在起决定性作用，我国未来应当在应用科学以及与市场结合比较密切的领域让市场来发挥主导作用，由科研机构或者人员与市场主体相结合来推进科研，科研经费的管理可以考虑前期由财政资金支持，出成果后由市场资金支持，盈利以后由盈利返还全部或者部分科研经费，或者将返还的科研经费用于下一个项目的研发。对于基础科学和人文社科等难以市场化的研究还应该发挥政府的主导和规划作用，当然，这里也要充分发挥广大一线科研人员的作用，这也是一种市场引导的方式。

傅道忠：要发挥市场配置科技资源的决定性作用，必须建立健全科研活动的分类评价机制。对于基础研究等公益性研究，要进一步完善同行评议制度，对于非公益性研究，应实施市场评价的办法；对于应用、开发型科研机构应实行市场化、企业化管理，并推进其研发成果资本化；建立人才竞争机制，逐步形成公开公平公正的人才选拔、使用、晋升和利益分配机制，进一步出台和实施激发科研人员以市场需求为导向的创新积极性的政策措施，鼓励广大科技人员依靠成果进行创业或在企业兼职。