走向国家经济治理现代化——聚焦2014年全国“两会”财经热点

●本刊编辑部

十八届三中全会后召开的首次全国“两会”已经落幕，贯穿其中的改革最强音犹在耳畔。新一届领导集体以改革的决心和行动交出一份一年来各方面工作开局良好的答卷，也以“向深化改革要动力” 凝聚起各方共识，谋划新一年国家发展大计。根据三中全会部署，推进国家治理体系和治理能力现代化是为改革目标，实现国家经济治理现代化无疑是其中重要组成部分。就经济领域而言，改革措施的每一分细化和落实都是走向国家经济治理现代化的重要一步。“两会”的召开，无疑将三中全会确定的改革路线图和时间表加以细化和部署，再由代表委员传递到各方付诸落实。据此，今年全国“两会”的聚焦点有哪些？如何迈出重启改革的关键性步骤？我们着重从财经角度思考。

创新宏观调控

去年最大的挑战，是经济下行压力加大的挑战。一度中国的中央财政收入出现负增长，金融领域还有所谓“钱荒”，银行间隔夜拆借利率超过了13%，而且用电量、货运量的增幅也大幅回落。国际上也出现了一些舆论，说中国经济可能要硬着陆，还给出了指标，说增长可能只有3%到4%。而对我们来说，财政和货币政策运用空间又很有限，宏观调控确实面临多难选择。

这是今年“两会”结束后李克强总理在记者会上回答英国路透社记者提问时对2013年中国经济情况的描述，也是这位总理上任伊始面临的挑战与困局。紧接着，他用 “遇万难还须放胆”、“破困局要用智慧” 响亮立言，向记者简单阐述了本届政府直面挑战、圆满实现去年经济社会发展主要预期目标的思路和方式——创新宏观调控。而在几天前李克强总理已在今年的政府工作报告中回顾了这一做法：

“创新宏观调控思路和方式，确保经济运行处于合理区间。面对跌宕起伏的经济形势，我们保持定力，明确守住稳增长、保就业的下限和防通胀的上限，只要经济在合理区间运行，就集中精力抓住转方式调结构不放松，保持宏观政策基本取向不动摇，以增强市场信心、稳定社会预期”，一方面，不采取短期刺激措施，不扩大赤字，不超发货币，另一方面，积极盘活存量，用好增量，通过“统筹稳增长、调结构、促改革”，实现了“经济运行稳中向好”的良好开局——国内生产总值达到56.9 万亿元，比上年增长7.7%。居民消费价格涨幅控制在2.6%。城镇登记失业率4.1%。城镇新增就业1310 万人，创历史新高。进出口总额突破4 万亿美元，再上新台阶。

而“创新宏观调控”也成为本届政府履职第一年的一大工作亮点，亦是今年“两会”的关注焦点之一。据相关媒体梳理，在2013年6月8日的环渤海省份经济工作座谈会上，李克强总理最早使用了“创新宏观调控方式”这一表述，他在会上强调，“做好当前的经济工作，关键要在稳定宏观经济政策中有所作为，创新宏观调控方式，激发市场活力”，并提出五项具体措施：深化改革、压缩行政开支、激活货币信贷存量、抑制消化过剩产能、进一步采取既利当前又利长远、既稳增长又调结构的举措；2013年7月9日，在广西举行的一场经济形势座谈会上，李克强总理公开阐述其“立足当前、着眼长远、使经济运行处于 ‘合理区间’” 的宏观调控思路，并首次对“合理区间论”作出具体阐释：所谓“合理区间”是指经济增长率、就业水平等不滑出 “下限”，物价涨幅等不超出 “上限”，只要经济运行在这样一个合理区间内，政府就不去干预刺激，而是着力调结构、促改革、惠民生，推动经济转型升级。这种“上下限管理”和“合理区间”等宏观调控的思路和方式在很多经济分析人士眼中“对提振市场信心起了很大的作用”、“它给了市场一个明确稳定的预期，让市场知道，政府的手什么时候会动，什么时候不会动”。今年“两会”期间国家发改委主任徐绍史在记者会上明确从“确定经济运行区间、保持政策定力、引导社会预期、以改革激发市场活力”这四个方面回顾总结了去年政府宏观调控的创新之道。此前，美国《华尔街日报》曾评论表示，这一创新理念有助于破除中国传统粗放的经济增长模式，“从长期看是极好的事情”。

“经过认真比较、反复权衡，把增长预期目标定在7.5%左右，兼顾了需要和可能”，在阐述今年国内生产总值增长预期目标时，李克强总理如是说，“稳增长更是为了保就业，既要满足城镇新增就业的需要，又要为农村转移劳动力进城务工留出空间，根本上是为了增加城乡居民收入、改善人民生活”。在创新宏观调控、保持经济运行处在合理区间的政策取向下，有理由相信，中国经济这艘巨轮将进一步行稳致远，诚如“两会”期间越来越多的声音汇聚成如下共识：创新宏观调控方式不是应对危机的一时之举，而是推动经济提质增效升级的长久之策。

简政放权

我们从政府自身做起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。国务院机构改革有序实施，分批取消和下放了416 项行政审批等事项，修订政府核准的投资项目目录，推动工商登记制度改革。各地积极推进政府职能转变和机构改革，大幅减少行政审批事项。扩大“营改增”试点，取消和免征行政事业性收费348 项，减轻企业负担1500 多亿元。这些都为市场松了绑，为企业添了力。

在今年的政府工作报告中，一大特点就是改革创新贯穿始终，不论在总结回顾还是部署新一年工作中，李克强总理都是首先谈及改革，且本届政府改革顺序安排始自向“自我开刀”的行政体制改革，即“把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事”。这被称为全面深化改革 “当头炮”、“先手棋” 的简政放权等改革在本届政府履职的第一年备受瞩目，也广获肯定。

2013年全国“两会”上，新一届政府作出郑重承诺——本届任期内，将国务院各部门1700 多项行政审批事项削减三分之一以上。新一轮行政体制改革大幕由此拉开。2014年全国“两会”上，李克强总理即交出一份漂亮的阶段性答卷——国务院机构改革有序实施，分批取消和下放了416 项行政审批等事项，释放出给企业松绑、让市场发力的强烈信号，“结果企业找政府的少了，地方跑北京的少了”、“去年新注册企业增加了27.6%，其中私营企业新增30%，这是十多年来最高的”。

行政审批繁琐束缚的是市场发展的活力。全国人大代表、上海松江区委书记盛亚飞算过一笔账：区内产业项目的行政审批，要涉及50个部门机构，共有88个环节，如果全都办完，法定办理期限是587个工作日。又如，之前地方要报国务院主管部门审批的项目有55 类，审批核准的条件也有20多项，要通过3年到5年时间才能通过审批。这场“政府自我革命”的简政放权就是针对束缚市场竞争的领域，把政府不该管、管不了也管不好的审批事项下放，同时改革工商登记制度，以撬动市场主体的活力，这在李克强总理看来是落实十八届三中全会提出的 “让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用” 这一部署的重要突破口和切入点。

今年“两会”上，李克强总理又进一步明确表态，要再取消和下放行政审批事项200 项以上。深化投资审批制度改革。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。“权力清单制度”的建立，也成为“两会”期间代表委员热议的焦点。一方面，代表委员认为，权力清单是一个明确政府权力边界的有力约束，用“权力清单”管住“印把子”将给市场和企业带来更大的发展空间，另一方面，权力清单的制定以及公开后政府应如何作为也成为代表委员的关注点。全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，权力清单的制定应该广泛听取社会各方意见，同时应秉持“市场决定”原则，把宏观调整与行政审批职能严格分开。全国人大代表、铜陵市市长侯淅珉认为对基层政府来说，落实权力清单制度首先要依法依规摸清 “权力家底”。全国人大代表、安徽省住建厅厅长李明认为，公布权力清单将加速管制型政府向服务型政府的转变，事中监管和事后服务应是今后政府工作的重点。李明代表的观点也呼应了本届政府 “坚持放管并重”“实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位”的改革部署。而这场政府自我革命的目标也颇让人期待：让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。

财税体制改革

十八届三中全会给财政和税收体制改革明确了很重的任务，把财政作为国家治理体系的基础和重要支柱。三方面的主要任务，一是预算改革方面，一是税制改革方面，还有一个是中央和地方事权和支出责任划分的问题。从目前看，我们主要是在前两个方面先起步，今年在预算改革方面，可以看到，今年的预算报告和往年有所变化，总的要求是按照三中全会的要求，一是透明，另外是审查预算的重点从赤字规模向支出预算和政策拓展。另外，今年要改革的是税制改革，“营改增”继续进行。同时，我们正在研究资源税，还要推进环保税、房地产税的立法，正在研究的是消费税范围和税率做适当调整。

这是“两会”期间财政部部长楼继伟在记者会上对今年财政部推进财税体制改革任务的阐释。就在前一天的政府工作报告中李克强总理以 “抓好财税体制改革这个重头戏”来定位今年的财政工作。这既显示出国家对财税体制改革的重视，也说明在全面深化改革之年突破口的选择。

作为“重头戏”的财税体制改革毫无疑问成为今年“两会”期间代表委员和社会各界关注的重点议题。全国人大代表、山东省财政厅厅长于国安在解读这一提法时认为是基于两方面的考虑： 一是三中全会强调指出“财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”；二是财政作为调整社会利益分配格局的重要手段，在整个改革布局中处于枢纽位置，具有牵一发而动全身的战略作用。财政部财政科学研究所副所长刘尚希对此也有类似且更为细致的解读：“选择以财税改革为突破口，是与财税的社会关注度高联系在一起的，更是与财税在国家治理中的地位与作用分不开的。财税改革虽然难度很大，但它带来的改革效应不是单一的，对全面深化改革具有倍增效应，不仅有利于解决短期问题，例如稳增长，而且可以推动长期性、战略性问题的破解，如经济转型升级和城乡、区域基本公共服务均等化以及制度防腐。财税本身具有极大的综合性和复杂性，以此作为全面深化改革的突破口，可谓是牵住了 ‘牛鼻子’”。

值得注意的是，今年年初召开的国务院第二次廉政工作会议，已将反腐寄望于财政改革，提出“严格公共资金管理和监督”、“把政府所有收支纳入预算管理，加强预算审核，严格预算调整，防止超预算支出，做到收入一个‘笼子’、预算一个‘盘子’、支出一个‘口子’”、“为公共资金装上‘安全锁’、‘防盗门’”等与反腐倡廉相关的财政工作部署，而我国当前面临的反腐、地方债风险、盘活存量资金等问题无一不与财税体制相关。

财税体制改革的首要任务就是预算改革。十八届三中全会对此有着完整明确的部署，究其核心即为“全面规范、公开透明”，在今年政府工作报告中也提出“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公’经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督”。而今年政府预算报告的“大变身”也让代表们对下一步推进的预算改革有了更多的期待。

围绕三中全会部署，预算报告提出，建立跨年度预算平衡机制，预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展，收入预算从约束性转为预期性；此外，公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和全国社会保险基金预算更加完整“亮相”，全国人大预工委和财政部首次对人大代表们发放《政府预算解读》、以图文并茂的方式解释政府预算和决算报告怎么看等都让代表们从国家账本的变化中感受到预算改革的逐步推进。

与此同时，政府工作报告也对推进税收制度改革作出部署：把“营改增”试点扩大到铁路运输、邮政服务、电信等行业，清费立税，推动消费税、资源税改革，做好房地产税、环境保护税立法相关工作，这些具体部署彰显了三中全会“落实税收法定原则”等要求，以保证改革于法有据。此外，随着调整中央与地方事权和支出责任、建立规范的地方政府举债融资机制、把地方政府性债务纳入预算管理、推行政府综合财务报告制度等部署的逐步落实，财税改革对经济社会发展产生的综合效应可期，但在改革过程中也必然面临更大的困难。正如全国人大代表、四川省财政厅厅长王一宏强调，“全面深化财政体制改革，要从整体性、系统性和协调性全面推进”，唯有如此，才能唱好财税体制改革“重头戏”。

国企改革

坚持和完善基本经济制度。优化国有经济布局和结构，加快发展混合所有制经济，建立健全现代企业制度和公司法人治理结构。完善国有资产管理体制，准确界定不同国有企业功能，推进国有资本投资运营公司试点。完善国有资本经营预算，提高中央企业国有资本收益上缴公共财政比例。制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

关于国企改革，十八届三中全会已提出“积极发展混合所有制经济”与“完善国有资产管理体制”的两个主要改革方向，在今年“两会”上，这一战略也得到进一步部署，习近平主席在参加安徽代表团审议时指出，要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会； 并强调，改革关键是公开透明。李克强总理则在政府工作报告中作出如上具体部署，释放出新一轮国企改革的方向性信号。国有重点大型企业监事会主席季晓楠认为推进混合所有制改革至少要关注四个问题： 一是不能指望“一混就灵”，增强国企的活力和竞争力，既要有合理的产权制度和产权结构，也要有完善的公司治理，还要有适应市场竞争要求的经营机制； 二是不能搞运动，切忌一刀切、通过行政手段强制推进；三要防止国有资产流失；四要有良好的社会和舆论环境支持。

国企改革向来万众瞩目，实际上，近来已有多家央企在发展混合所有制经济方面进行探索，例如，在2014年2月19日，中石化公告称将把油品销售业务板块引入社会和民营资本参股，率先启动国企混合所有制改革，被视为新一轮国企改革的风向标。然而，舆论认为，国企改革现有动作只属实施层面的进步，在退出竞争性领域方面应有更多作为。“两会”期间，许多代表委员就深化国企改革也展开了热议。

全国人大代表、青岛啤酒董事长孙明波表示，深化国企改革必须坚持“市场化”的方向，需要企业和政府一道，做好“四则运算”题，即面向市场，外引活力做“加法”；激发活力，简政放权做“减法”；做强品牌，苦练内功做“乘法”；转型升级，除旧创新做“除法”。而全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后认为国企改革最好的方法是实施全员持股，让普通员工真正成为国有企业的股东和主人。全国政协委员、国资委副主任黄淑和则在政协分组讨论会上表示，深化国企改革主观上要加快改革步伐，进一步解放思想更新观念，采取更有利的措施来推进国有企业改革的深化； 客观因素上需要政府在配套改革方面多做一些文章，为深化国有企业的改革创造一个良好的外在条件和外部环境。此前，黄淑和曾撰文指出，在推进国有企业股权多元化改革、发展混合所有制经济方面，国资委下一步的基本思路是：加快推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革，进一步优化国有企业股权结构。

而根据中央部署，国资委已成立全面深化改革领导小组，在三中全会部署和今年政府工作报告的基础上，正在研究制定深化国有企业改革的指导意见，初步方案已成，具体还在讨论中，相信全国“两会”的胜利召开必将催生着全面深化国企改革的时间表和路线图的尽快出台。

污染治理

我说要向雾霾等污染宣战，因为这是社会关注的焦点问题。许多人早晨一起来，就打开手机查看PM2.5 的数值，这已经成为重大的民生问题。向雾霾等污染宣战，可不是说向老天爷宣战，而是要向我们自身粗放的生产和生活方式来宣战。我们去年出台了国务院治理大气污染的十条措施，在161个城市进行PM2.5 数值的监测，这在发展中国家是最多的。这不仅是要让人民群众提高自身防护的意识，更是给政府增加责任。今年我们主动加压，加大降耗力度。对包括雾霾在内的污染宣战，就要铁腕治污加铁规治污，对那些违法偷排、伤天害人的行为，政府绝不手软，要坚决予以惩处。对那些熟视无睹、监管不到位的监管者要严肃追查责任。

就在全国“两会”前一周，中国约七分之一的国土持续笼罩在雾霾之中。在众多代表民意的“两会”关键词中，“雾霾”成为焦点。在总理记者会上，雾霾治理也为媒体所关注，在被问及政府如何向雾霾“宣战”的问题时李克强总理给出了如上“铁腕治污加铁规治污”的回答。

“宣战” 一词来自于此前政府工作报告中，“生态文明建设关系人民生活，关乎民族未来。雾霾天气范围扩大，环境污染矛盾突出，是大自然向粗放发展方式亮起的红灯。必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务……我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。”这种治污决心前所未有，而同样显示治霾决心的来自于环保部副部长吴晓青在“两会”期间记者会上的表达，“转变产业发展模式，改善能源消费结构，抑制过快增长的机动车污染，加强城市建设管理，才能彻底改善我们大气污染。这是一个长期艰苦的过程，也是一个时不我待的过程。治理雾霾既要打攻坚战，还要打持久战。”

与此同时，不少专业人士对政府工作报告中“今年能源消耗强度要降低3.9%以上，二氧化硫、化学需氧量排放量都要减少2%” 等具体治污指标的提出也表达了积极肯定的评价。然而，仍有网友对治霾表达了担心：“都知道雾霾有害，希望雾霾尽早被治理，却又都不愿牺牲丝毫自身的、眼前的利益，抱怨担忧却不行动，雾霾怎么破？”

这种治理困境并非不存在。“两会”期间，全国人大代表、河北省环保厅厅长陈国鹰表示，“挥之不去的雾霾，饱受非议的大气环境，成了河北的锥心之痛”。他用数据说明了河北的治霾成本，“仅完成6000 万吨钢铁压减任务，就涉及60 多万直接间接的就业人员需要妥善安置，每年需支付社保资金200 亿元，影响直接间接税收500 多亿元，这种冲击可以说是伤筋动骨”，但其对治霾依然非常坚定，“纵使伤筋动骨也要实现河北产业结构升级和环境质量改善的脱胎换骨。”

然而，治霾的经济账远非如此简单。据相关媒体统计，地方和中央均投入巨资治霾，其中，青岛宣布4.6 亿元治霾，武汉宣布未来四年280 亿元治霾，北京宣布7600 亿元治霾； 财政部则表示中央财政已安排50亿元资金用于京津冀及周边地区大气污染治理，国务院发布的《大气污染防治行动计划》预计通过企业、社会和民间资本、价格杠杆等五个渠道共需投入17500 亿元，相当于北京市2013年的GDP。因此，不容忽视的是，雾霾以及治霾正在影响着中国经济社会发展包括相关财税政策变革，早已超出单纯的环保问题之列。今年“两会”上，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，中国应该以征收环境资源税的经济手段为主化解雾霾等环境威胁，并表示，对高污染的企业征收消费税改革正在抓紧研究操作方案。中国工程院院士王如松表示，“治污减霾药”其实没少吃，效果为何难如人意？他认为，要打破治污“一亩三分地”，走好“全国一盘棋”，启动碳排放交易权，运用市场化手段降污，如此或能缓解“雾霾中国”的“呼吸之痛”。与此同时，“两会”期间，代表委员提出很多环保建议和提案涉及税费改革、雾霾治理、节能环保产业发展等多方面，亦亟待回应。

污染治理作为现代国家治理体系的一部分，从今年政府工作报告中 “向雾霾宣战”的决心可以看出已迈出积极的一步，而未来治理路径的选择将继续考验着国家对环境问题的综合治理能力，期待迈出更为智慧的步伐。

“三个1 亿人”的新型城镇化

城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1 亿人”问题，促进约1 亿农业转移人口落户城镇，改造约1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1 亿人在中西部地区就近城镇化。

城镇化是推动中国经济持续发展的重要力量，也是国家现代化的重要标志，在历年“两会”中都占有举足轻重的位置。在今年的政府工作报告中，就“推进以人为核心的新型城镇化”李克强总理作出以上“三个1 亿人”的新型城镇化工作部署，引发热议。

全国人大常委、财政经济委员会副主任委员，民建中央副主席辜胜阻认为政府工作报告中新型城镇化的最大特点是强调人的城镇化，其核心和重点在于推进农业转移人口的市民化。他用更为形象的“3+X”路径解释了“三个1 亿人”的新型城镇化部署：3=“进城落户1 亿人； 棚户区改造和城中村改造惠及1 亿人；中西部就地城镇化1亿人”；X=对不能落户的常住人口实行居住证制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明，使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。在辜胜阻看来，X 是改革共识最大的城镇化改革，是“3+X”路径的重点。

全国政协委员、国家开发银行监事长姚中民认为城镇化有3个要素，分别是“人到哪里去、土地从哪里出、钱从哪里来”。政府工作报告中的“三个1 亿人”正是解决了人到哪里去的问题，是城镇化的基础，是开展工作的重要抓手。而钱从哪里来，则是成败与否的关键。全国人大代表、青海省西宁市市长王予波表示，城镇化的目的是为了让人们生活得更美好，而在这个过程中如何让进城农民工获得基本公共服务？如何解决暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题？他认为这是基层城镇化实践中面临的最大难题。

毋庸置疑，中国几亿转移人口的市民化、城镇化正成为举世瞩目的改革发展议题。“两会”结束后，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》随即公布，国务院新闻办公室举行新闻发布会，国家发改委、公安部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部有关负责人介绍了规划的基本情况，财政部副部长刘昆出席该发布会，并就城镇化资金保障问题回答了记者提问，而这也正是“两会”期间代表委员关注的城镇化工作焦点之一。刘昆表示，财政部将重点从加大地方政府债券支持城镇化建设的力度、推广使用“政府与社会资本合作模式（PPP）”、进一步加强地方政府融资平台公司管理三方面保障城镇化建设资金。在推动农业转移人口市民化方面，财政部将建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，进一步完善财政转移支付制度，推动城镇社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务均等化和全覆盖。

规划既定，各部门也已就位，“两会”部署的“三个1 亿人”的新型城镇化正在一个更加宏伟的蓝图中落实。■

2014年政府工作报告各经济指标指标GDP CPI失业率进出口M2财政赤字新增就业取消和下放行政审批事项农村贫困人口农村转移落户城镇棚户区和城中村改造中西部地区就近城镇化贫困地区农村上重点高校人数保障房计划能源消耗强度居民收入2014年目标7.5%左右3.5%左右4.6%以内7.50%左右13%左右13500 亿元1000 万人以上200 项以上减少1000 万人以上1 亿人（今后一个时期）1 亿人（今后一个时期）1 亿人（今后一个时期）增长10%以上新开工700 万套，棚户区470 万套降低3.9%以上居民收入和经济发展同步2013年实际情况7.7%2.6%4.1%突破4 万亿美元13.60%12000 亿元1310 万人416 项减少1650 万人增长8.5%新开工660 万套下降3.7%人均可支配收入增长7%本刊根据公开资料整理