财政有空间

刘林

回顾2013年经济增长，中国经济在财政、货币双紧的格局下实现了不弱于2012年的增长速度，这主要得益于房地产行业的超预期增长。考虑到2014年房地产投资将会有所放缓，而中国经济面临的产能过剩等问题仍没有改善，一旦经济再度下行，2014年“稳增长”靠什么？

财政政策可以起到很大的刺激作用。2013年的财政支出增长下降远大于财政收入，导致财政赤字将低于目标。这意味着，未来如果经济下行，财政支出会有较大的提升空间来刺激经济。

2013年“积极财政”并不宽松

尽管2013年财政政策被定调为“积极”，但从财政收支实际运行的情况看，并不宽松。

在财政收入增速大幅放缓的时候，财政盈余不仅没有减少，反而增加了。2013年前11个月，全国公共财政收支盈余4953亿元，较2012年同期多出近千亿元；2013年前三季度，全国政府性基金收支盈余5690亿元，较2012年同期多出近3000亿元。

财政盈余大幅增长的背后是支出增速比收入增速下降快。2013年前11个月，财政支出增速较2012年同期大幅放缓8.56个百分点，而财政收入仅放缓2.03个百分点。

这一现象也是1990年有统计以来少见的。此前，在财政收入增速受经济放缓影响有所下降的时候，财政支出均表现出明显的刚性。

这主要得益于中国政治生态的变化，“节俭”作风正在自上而下覆盖全体制。在2013年的预算安排中，中央带头压缩了5%的“三公”经费，此后，河北、安徽、陕西等地方跟进，也压缩了三公支出。

从近期部分省份“两会”反映的数据显示，各省在2013年压缩“三公”支出甚至可能高于中央。其中，陕西省级“三公”经费支出下降12.3%，河北省2013年省级“三公”经费支出比上年压减6%左右。

上有所好，下必甚焉。对支出的缩减不仅体现在“三公”支出，其他巧立名目的支出项目也受到了明显压缩。比如，有些基层部门每年一次的公费旅行被叫停，甚至有的单位已经出发都被中途召回；为节日发放的各种福利包括购物卡、过节费也都没有了。

与此同时，对顶风违规者惩罚较为严厉，各地纪委发布的处罚信息频见报道。在这种大环境下，各级官员的支出行为变得日趋谨慎，中央财经大学政府预算管理研究所副所长肖鹏告诉记者，“财政的钱可以说越来越难花了。”

一面是部分支出项目超预期大幅压缩；另一面则是社教文卫、环保等民生支出按既定预算条件得到稳定增长。由此，财政支出增速创下1992年以来的历史最低。

不过，这还只是财政账目上的支出速度，实际资金流出的速度可能更慢，这从财政存款余额达到创纪录的高位可见。

2013年前11个月，金融机构财政存款余额逾4.4万亿元，较2012年同期多增8577亿元。综合公共财政盈余和政府性基金盈余，即便政府性基金盈余按9月份的高位来计算，同时减去国库现金管理商业银行定存前11个月净回笼1300亿元，财政存款余额也多增了近3000亿元。

这与2012年前11个月的同比减少形成鲜明对比。2012年国库定存较上年少投1100亿元。数据显示，2012年前11个月，财政存款余额较2011年同期减少2187亿元。

尽管2013年12月数据还未公布，上述异常很可能仍然继续。12月再次出现的“钱荒”，虽然有央行没有通过公开市场操作充分满足市场需求的直接原因，但更为深层的原因可能是财政存款的投放量远低于预期。

“全年1.2万亿元的预算赤字预计难以完成，2013年的‘积极财政政策并不宽松，实际上是偏紧的。”中金公司首席经济学家彭文生向《证券市场周刊》表示，“但2013年财政赤字低于预算给2014年财政政策提供较大的扩张空间。”

财政刺激有较大空间

2013年中国经济实现7.5%的目标几无悬念，但未来增长依然面临诸多不利的因素。

一方面，外部经济环境面临不确定，世界经济仍未摆脱金融危机影响。美国宽松政策的退出必然会对全球金融市场造成短期的冲击，未来全球资金流动也将面临较多不确定性；同时，新兴市场国家经济增速放缓趋势并未明显好转。近期世界银行发布报告，将2014年俄罗斯经济增速预期从原先的3.1%下调至2.2%。

另一方面，中国的结构性失衡问题并未得到根本性改变。交通银行首席经济学家连平表示，多增加的社会融资大部分流入房地产及地方融资平台，不仅对实体经济其他领域的资金获得形成“挤出效应”，而且对这两个领域的宏观调控政策也有收紧，国内投资增速就可能受到影响，进而影响中国短期经济增速。

中国部分行业产能过剩仍然严重。IMF在最新发布的《中华人民共和国2012年第四条款磋商工作人员报告》中估算，中国的产能利用率已跌至60%，远低于公认的80%合意区间。

面对这样的困局，货币政策的空间却比较小。影子银行的过快发展带来的金融风险仍是央行关注的重点，尽管地方政府债务的偿还压力需要更低的资金利率，但央行仍然收紧流动性闸门。

那么，面临地方债务短期还款压力财政是否能够对冲经济的下行风险？从目前的财政收支情况看，这个答案应该是肯定的。

“2014年地方政府偿还债务不存在问题，”财政部财科所研究员赵全厚告诉记者，“包括偿债基金、土地收入、借新还旧、展期等多种手段可以保证地方债不会出现问题，也不会对财政支出带来多大影响。”

而2013年财政政策的实际偏紧，为2014年财政政策对冲经济下行风险预留了较大的空间。

2013年的支出现状会为2014年的预算编制提供参考，因为支出缩减程度超预期而没有得到充分利用的2013年的财政支出额度，可以在2014年预算中得到充分利用。这部分支出在年初时会通过预算安排主要渗透到民生领域，虽然缺乏机动性，但也能同时兼顾短期经济增长和中长期发展目标。

何况，各级政府部门还在继续压缩行政性消耗型支出，增加其他民生支出。2013年年中启动2014年预算时，财政部明确要求中央部门和地方政府要继续厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，继续从严控制支出，从紧编制预算。

来自陕西省“两会”的消息显示，2014年，陕西省级“三公”经费预算4.58亿元，较2013年年初预算下降10.2%。

肖鹏指出，财政支出结构调整获得了更大的空间。各级政府在编制预算时，可以更多地压缩行政的消耗型支出，将财政支出向下一步工作的重心倾斜。

行政性支出对经济增长的拉动作用弱于其他支出，甚至影响为负。庞大的行政开支无疑会挤占有限的财政收入，妨碍政府职能的发挥，不利于经济增长。

另一方面，2014年的财政赤字规模将较2013年的实际赤字规模大幅上升。考虑到2013年较低赤字规模下，经济预计仍能维持7.7%的增长，这为2014年财政赤字稳定经济增长带来较大的想象空间。

财科所对改革开放三十年的经济增长的研究显示，中国的财政赤字对经济拉动效果显著，赤字增长率变化1个单位将会带来经济增长率变化0.79个单位。

中金估算的2013年赤字金额仅占GDP比重1.5%左右，在此基础上，彭文生认为，2014年财政赤字预算存在着很大的扩张空间。“如果2014年预算赤字与2013年持平，仍是1.2万亿元，那么相对于2013年最终实现的8000亿-9000亿元赤字规模，无论是绝对规模还是占GDP比重都将有所扩大。”

赵全厚向记者表示，2014年财政赤字率不会超过2013年的2.1%。综合2013年GDP增长情况以及2014年增长目标设定为7.5%，财政赤字规模约为12600亿元。

此外，2013年的超收部分会结转中央预算稳定调节基金，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口，在必要时可对冲经济下行风险。