开放性实践：纪检监察工作的改革路径

张跃进+陈钧+徐晓明

新形势下，纪检监察机关如何运用法治思维与法治方式，履行党章赋予的职责，保证党的决策得到有效实施，公权力的行使得到有效规范，违法违纪行为得到有效查处，群众与党员合法权益得到有效维护？实践证明，坚持群众路线不动摇，推进纪检监察工作不断走向开放，树立纪检监察工作公信力是关键。推进纪检监察工作开放性实践，不仅是超越传统封闭式纪检监察工作机制，更是回应现代社会治理的迫切需求。

一、开放的缘由动力：外部环境与自身建设的现实需求

执政环境的调适需要向纪检监察工作注入开放性内涵。随着改革开放和全球化的进一步深化、新媒体的广泛运用，党的执政环境发生了很大变化，党的建设处于一种全面开放的环境之下。这必然要求纪检监察工作在理念上主动调适、方法上及时跟进，遵循民主的途径、法律的程序，构建开放性工作格局机制；把公众参与作为纪检监察工作的力量源泉，确保决策更加科学、民主，推动形成科学的制度规范体系，规范高效查处损害群众利益的违纪违法案件，将权力真正关进制度的笼子里。

民本性的体现需要以群众路线为根本的开放性工作模式作保障。群众路线是中国共产党的根本路线，坚持群众路线就是要体现民本价值追求。就纪检监察工作而言，要改变传统工作模式，树立民本价值理念，推动纪检监察工作走出“深闺”；将工作融入群众之中，将工作思路、制度规范、决策程序、监督渠道等公布于众，与人民群众进行有效的互动交流，接受群众的评判与监督；准确把握党委政府工作重点与人民群众的利益关注点，确保纪检监察工作体现“权由民所赋”、“权为民所用”、“利为民所谋”的民本价值要求。

公信力的树立需要双向互动式工作机制作基础。公信力是纪检监察工作的生命力所在，强化公众参与是提升纪检监察工作公信力的必然路径安排。强化公众参与一方面有利于在全社会建立灵敏快速的信息沟通和反馈机制，打破信息封锁和垄断，推动形成信息均衡式纪检监察工作决策机制，有效提升反腐倡廉实效性；另一方面，有利于推动纪检监管监督权力运行环境不断趋向透明，社会公众能够从深层次上准确认识与把握纪检监管权力运行行为，增进对纪检监察工作的理解。比如，全国纪检监察机关2012年立案调查的案件中，线索来源于群众举报的占到41.8%。

二、开放的现实制约：理念与实践层面亟待解决的问题

开放主动性理念有待确立。纪检监察工作开放不是被动撞击式公开，而是主动出击式服务；不是单向静态式公开，而是双向动态式交流。受传统封闭式工作思维的影响，目前，纪检监察工作开放性实践更多的是一种被动撞击式公开，开放主动性理念有待加强。网络反腐实践就说明了这一问题。许多案件往往是由社会公众揭露一些腐败问题，在网络等新兴媒体参与聚焦、发酵，形成强大的社会舆论监督压力的情况下，地方纪检监察机关才进行被动式的信息回应。这种应对模式显然与开放性工作模式不相吻合。

开放性基本内涵有待统一。纪检监察工作开放性实践是一个系统性、体系化工程，它需要完备的理论来支撑。尽管各地已开始进行开放性实践，但总体处于一种星星之火式的自主探索创新状态。在目前中央层面上尚未对开放性基本内涵作出统一规定的情况下，实践中的不一致、不规范问题比较突出，宏观性和抽象性的规定多，程序化、精细化的规定少。公众参与的途径匮乏，想参与却经常参与无门；参与的具体环境不佳，可参与却面临参与梗阻；参与的渠道不畅，能参与却往往不得要领。最终，对纪检监察工作的开放度也有直接的影响。

开放性制度位阶有待提升。纪检监察工作开放性实践涉及纪检监察工作体制机制、方式和方法的创新，需要强有力的制度推动力与多元的推动手段加以保障。目前，关于推进开放性实践的制度普遍存在制度位阶低的问题，缺少来自中央层面的制度规范的有力支撑，开放性制度建设更多地呈现为一种碎片化特征。需要通过进一步提升开放性制度位阶，加强顶层制度设计，按照积极稳妥推进的原则，将推进开放性实践中的临时性动议转化为常态化制度安排，推进纪检监察工作开放性实践逐步由术语的凌乱凝练为一致，由制度的零碎发展到统一，由实践的零星试点过渡到全面推行。

三、开放的路径方向：构建以民本价值为导向的开放新机制

构建以公众参与为内核的开放格局。强调公众参与、注重开放性已成为新时期世界各国反腐工作的新要求。为此，《联合国反腐败公约》倡议各缔约国“推动公共部门以外的个人和团体”，“积极参与预防和打击腐败”。纪检监察工作开放性实践应以保障公众参与为目标导向，确保既让公众能看得懂，也能参与进去。一是推动开放功能的提升。一方面，丰富公众参与载体，增强民意采集功能、公众直接参与功能，充分听取社会公众意见，推动形成反腐合力；另一方面，着力反腐信息交流与互动，将公众视线聚焦到反腐倡廉重点、焦点上，及时发现问题，查弊堵漏，增强反腐预警功能。如中央纪委公布“两节”期间公款送礼吃喝等举报电话。二是推动开放模式的转型。强化从粗放离散式开放向集成系统式开放转变，确保纪检监察决策过程、制度执行等各项事务规范有序公开；从依赖传统形式、偏重事后结果的公开，向加强新媒体运用、注重过程性信息的公开转变；从单向、单轨运作，向自上而下的信息传达与自下而上的信息谋求双向互动交流转变。三是推动开放要素的培育。在开放主体层面上，纪检监察机关应当从主观理念上确立主动服务意识，强化合作与包容精神的培育；在开放受众层面上，不断提升公众参与意识、培育公众参与能力，推动公众参与从消极被动向积极主动转变，从局限于自身利益的诉求向关注公共利益转变；在开放平台层面上，推进形成以专门机关与社会公众之间互动、社会公众相互间的互动为主体的公众参与共振平台。

健全以纪监机关为主导的开放机制。开放工作模式之下，纪检监察机关不再神秘，而纪检监察工作则更多地体现为一种平等基础之上的合作治理模式。深化纪检监察工作开放，需要纪检监察机关主动作为，重在创新力，成在行动力。

首先，构建开放的制度建设机制。克服“自说自话”倾向，树立“开门”建制度思路，铸牢制约权力的“制度铁笼”。制度立项起草开放。在广泛征求意见的基础上形成制度立项，确保制度安排既必要又契合民意。制度草案审议开放。通过召开调查、论证、听证等方式，广泛征求社会各界对制度草案的意见，努力提升制度建设民主化与科学化水平。制度绩效评价体系开放。通过制度廉洁性评估、引入第三方调查、社会公众评议等，确保制度得到正确有效执行。endprint

其次，构建开放的信访举报机制。畅通信访举报渠道。通过开设网上举报“直通车”、开通电话举报“专用线”、设立反腐倡廉“民情采集点”等手段，拓展民意诉求表达渠道。丰富办信主体。邀请专家学者、公众人物等参与重大疑难信访案件听证，依法邀请举报人参与信访核查工作，推动形成多元办信主体格局。完善办信反馈通报机制。在对实名举报做到有件必答的同时，通过各种渠道向社会公开通报案件结果，充分保障社会公众知情权，为纪检监察机关与社会公众之间信任的构建提供强有力的生态环境基础。

再次，构建开放的个案决策机制。引入听证程序，为违法违纪行为人提供一个听取纪检监察机关意见以及进行自我陈述意见和申辩质证的制度化平台。建立案件审理证据公开制度，在保障证人、检举人等相关人员权利的前提下，将拟认定的主要证据向被调查人公开。实行审理助辩制度，在保障受处理对象正当法律程序权利的情况下，确保纪检监察机关更加客观公正地作出处理决定。

最后，构建开放的信息发布机制。建立重大典型案件公开制度，更加准确地向社会公众发出具有政府公信力的权威的声音，防止出现信息误导；建立案件处理情况查询制度，让社会公众更加方便地了解被查询人的错误性质、处分档次、适用依据等；建立纪检监察新闻发言人制度，把反腐倡廉中心工作与媒体关注点、人民群众关心点紧密结合起来，充分展示、树立纪检监察机关开放、自信的形象。

打造以制度规范为引领的开放环境。尽管近年来我国纪检监察工作开放步伐不断加快，但按照法治化的标准推进纪检监察工作开放性实践，仍需要进一步强化。首先，推动形成兼容并包的开放理念。理念是行动的先导，从封闭运行走向透明公开，既是反腐策略的转变，更是反腐理念的根本性变革。对纪检监察机关而言，要秉承服务、责任、平等、高效理念，依法推进开放性实践。对公众诉求及时回应关切，对特殊、敏感性工作，坚持审慎、适度、渐进的原则，把握好节奏、力度和进度；对社会公众而言，要秉持理性、客观的态度，既积极、主动，又有序、有节，力争通过积极参与、理性互动，与纪检监察机关一起形成同频共振的反腐合力。其次，推动形成开放的制度规范体系。从顶层政策设计和基层实践两个层面进一步完善相关法律制度，为开放性实践提供制度规范支撑。坚持法治反腐的理念，按照群众性、互动性、实效性和稳妥性原则，不断完善反腐倡廉实体和程序方面的法律规范，通过对公众参与内容、参与形式以及参与途径等方面作出明确规定，进一步提升开放性实践的针对性、操作性与实效性。最后，推动形成开放的组织推动体系。充分发挥党委统揽抓总作用，在反腐倡廉开放性实践中统筹设计、部署推进，保证开放性实践依法规范有序进行。纪检监察机关要统筹协调党的组织、宣传部门及司法、审计机关等，努力消除信息阻隔，打破信息壁垒，推动形成互联互通式信息共享机制，为开放性实践提供信息保障。通过健全纪检监察系统内区域合作、案件移送等工作协同制度，进一步增强系统内的信息交流与互动，为“老虎”、“苍蝇”一起打创造良好的执法执纪环境。

（张跃进：中共扬州市委常委、市纪委书记；陈钧：扬州市纪委法规研究室主任；徐晓明：扬州市法制办监察室主任）

责任编辑：戴群英endprint