对交通技术监控违法行为告知制度的思考

王 挺

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

对交通技术监控违法行为告知制度的思考

王 挺

（上海市公安局政治部， 上海 200042）

由于交通技术监控违法行为的告知制度存在着漏洞，引发了一些比较突出的问题，给具体参与交通活动的当事人造成了误解，甚至对其合法权利造成侵害。因此，我们应进一步完善相关法律制度，在宏观上平衡法律规范之间的适应性和统一性，丰富告知后进行处罚的种类和方式。

技术监控；交通管理；驾驶人；处罚告知

近年来，随着国家经济建设大步迈进，道路交通建设不断扩张，城市中人们的出行量频繁而密集，对机动车辆的需求和依赖不断加强（见图1，相关数据来源于“上海年鉴”），但由于交通参与者整体法律意识不强、交通管理的警力资源有限、文明规范行车的风气尚未完全形成，造成道路交通压力增大、安全事故频发等现实问题。对道路交通状况采用实时的技术监控，作为“科技强警”的一个重要方面，创新交通管理手段，在规范交通参与者行为、预防交通事故发生、保障道路通畅等方面发挥着积极作用。

图1

但在多年来的执法实践中，由于对交通技术监控违法行为的告知制度存在着一些漏洞、盲点，不断引发一些比较突出的问题和典型案例，给具体参与交通活动的当事人造成了误解，甚至对其合法权利造成侵害。

一、交通技术监控违法行为告知过程中存在的问题

（一）以罚代教，有悖于《行政处罚法》的基本原则

我国《行政处罚法》的基本原则之一是处罚与教育相结合原则。目前，具体的交通参与人比较普遍的反映是，交通管理部门对交通技术监控违法行为的处罚比较单一，且处罚程度过重。湖南省公安厅交警总队2009年3月17日举行交通技术监控设备行政决策听证会，要求对驾驶员违法依据程度进行处罚，或者用教育方式代替处罚。有代表指出，“所有违法行为以一刀切形式实行顶额处罚，这扭曲了立法本意，设置电子眼本身并不是创收的途径。”①胡立强、文辉、阳锡叶，《“电子眼”如何设置先听证》，人民公安报·交通安全周刊，2009年3月31日第3版。在实际告知当事人的处罚意见中，一般按照处罚幅度上限进行罚款，一定程度上体现了法定性、公平性，但严格执法被“顶格罚款”所替代，忽视了具体个案中个人产生违法行为的原由及特殊状况等，难以得到当事人的理解。

交通技术监控违法行为中从发现到告知、处理，在执法管理过程上是人机分离的，先由监控设备发现并记录违法行为，再由交通管理部门违章受理窗口的警察进行依法处理，缺乏第一时间与交通参与人的沟通交流，了解其违法原因和理由。实质上，受理窗口警察的处理依据是《道路交通安全违法行为处理告知单》（以下简称为《告知单》）内容和监控记录违法行为的照片，其不知道也不掌握当时驾驶人实施交通违法行为的过程和情形，作为执法者既无法判断酌情处罚的情节，也无权降低处罚幅度。如其听取驾驶人一面之词的辩解即作为法定情节，进行酌情处罚，可能会产生处罚的恣意，引发更多的不公平。

（二）告而迟知，侵害了当事人的部分权益

北京某些媒体曾经针对司机对交通违法行为的知悉方法做过一个小调查：登录北京市交管局网站查询的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大队办公大厅触摸屏查询的占3%；定制手机告知短信的占2%；打声讯电话查询的占2%。就是说32%的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的，只有等司机年检的时候才能收到通知①王乃彬，《非现场执法是否有悖于法律》，法制日报，2006年9月2日第3版。（见图2）。由此可见，当事人获悉驾驶机动车产生违法行为的时间必定是滞后的。

图2

交通管理部门向机动车辆所有人或管理人寄发《告知单》到当事人获悉的时间，受到了各种告知方式工作效率、实际驾驶车辆的当事人难以联络等情况的制约，不同程度地会延迟告知到当事人。2011年2月至2011年8月间，上海人王某某在上海市驾车过程中被交通技术监控记录违法行为99次，罚款共计19800元。为此，王某某以交警部门未能及时纠正其违法行为，未能向其邮寄送达违法行为处理通知书等为由，先后向上海市公安局提起行政复议、徐汇区人民法院提起诉讼。②上海市徐汇区人民法院行政判决书.（2013）徐行初字第23号—第121号。在当事人看来，其知情权得不到充分保障，行使参与权也仅停留在配合接受处理的环节上，行使申辩权则要考虑自己如何举证自己存在特殊情形，为了免受金额并不巨大的处罚，花费大量的时间、精力来找人证、物证，投入成本远大于处罚金额。

（三）告而不知，责任和义务界定不明

交通管理部门虽然能够让大多数当事人获悉自己的违法行为并加以处理，但仍有一部分情况是无法准确告知到实际驾驶机动车辆的当事人。主要有：（1）单位公共使用的机动车辆，经常轮换驾驶员驾驶的，因机动车辆使用管理记录不规范，而无法确定实际驾驶人；（2）机动车辆所有人出借车辆给其他人使用的，无法告知实际驾驶人；（3）车辆所有人或管理人登记信息不详，或者信息变动后未及时更新的，导致无法告知到所有人；（4）使用套牌的机动车辆或者“克隆”机动车等违法行为的，导致错误告知合法的机动车辆所有人。2005年9月，在南京市经营餐馆的高某某被告知其名下的长安小客车尚未处理的交通违法行为达108起，罚款金额超过2万元。高先生说，自己不是很懂其中的门道，否则的话肯定会跟司机签下协议，如因违法遭到处罚则从司机薪水中扣除，这是自己的疏忽。不过他同时也认为，如果交管部门能够及时把违法记录通知车主，那么他肯定很早就意识到这个问题了，也就可以避免如今这一大笔罚款。③《南京再现“杜宝良事件” 两年违法108次车主方知》，2005年9月15日，http://news.sina.com.cn/ o/2005-09-15/14406953303s.shtml。

如此，是否意味着交通管理部门对告知不到的情况就不承担责任了呢？情况并不完全如此。所谓权责统一、权责对等，要求交通管理部门在依法行使权力的同时，承担对等的责任。在杜宝良等典型案例发生后，国内的一些学者对交通管理部门指出了管理上的职责和义务，北京大学公法研究中心主任姜明安在接受媒体采访时说，从现行的法律法规来看，司机在同一位置违法105次，按照规定就应该接受105次的处罚。但从法理上来说，司机能够违法105次，而且还是在同一位置，这也暴露出交管部门的管理需要完善。①王乃彬，《非现场执法是否有悖于法律》，法制日报，2006年9月2日第3版。

（四）知而“顶包”，催生了违法犯罪新情况

2013年1月1日起施行《机动车驾驶证申领和使用规定》后，通过采取累计记分的办法，对驾驶人驾驶资格进行了严格管理，在交通技术监控的告知并处理过程中，产生了其他驾驶人顶替实际驾驶车辆的当事人处理违法行为的新问题、新情况。当事人收到《告知单》后，一旦临界记分周期的满分12分，自然想到了找他人代为接受处理，也就是所谓的“顶包”处理，而且形成了一定的经济利益链，目前在交通违章受理窗口附近，靠买卖“记分”为生的“黄牛”、掮客们拥有一定数量的“供需市场”。2013年4月，上海市公安局宝山分局治安支队根据线索当场查获涉嫌倒卖驾驶证记分的陈某某、赵某及凌某，缴获陈某某所持有的账单1本、违法所得人民币200元。陈某某以营利为目的租门面房开设交通违法咨询点，办理驾驶证代扣分等业务。驾驶员刘某因交通违法被扣12分至陈某某的咨询点，陈某某与赵某谈妥以3000元的价格，由赵某安排凌某前往交通警察总队机动支队（电子警察）交通违法处理点，接受了罚款人民币300元扣12分的处罚，赵某承诺支付凌某报酬人民币2700元。当日，宝山分局对陈某某、赵某、凌某因提供虚假证言行为各处行政拘留10日并处罚款200元。如此，“顶包”处理交通违法行为的产生，使交通技术监控执法的法律效果严重恶化，在具体个案上已背离了交通管理执法的真正目的，反而诱发了公众知法犯法、逃避处理的心理，并产生了一种新的违法犯罪情况。

二、交通技术监控违法行为执法告知的立法状况

国内对道路交通安全管理和执法在法律上也予以了充分保障，相关部门对交通技术监控违法行为的告知制度也给予了法律支撑。

（一）实体法方面

2009年8月施行的《行政处罚法》要求，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。从而确立了告知制度是行政处罚整个过程中的必要环节，保障了告知的法律地位。《道路交通安全法》规定了公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。《道路交通安全法实施条例》则在交通管理部门对交通违法行为给予行政处罚的基础上，实行了道路交通安全违法行为累积记分的措施。上述规定均明确了交通管理部门对交通技术监控设备记录交通违法行为，依法享有并可以行使行政处罚权，并丰富了处罚种类。

另外，为了贯彻实施《道路交通安全法》等法律，公安部先后施行了《机动车登记规定》、《机动车驾驶证申领和使用规定》等相关规定，依法加强了机动车辆、驾驶人、驾驶证的管理，丰富了对车、人、证的信息管理手段，对交通技术监控违法行为的告知制度的有效实施，提供了必要的信息支撑。

（二）程序法方面

2009年4月公安部颁布的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，不但明确了交通管理部门对交通技术监控违法行为的管辖权，并对交通技术监控违法行为从采集记录、比照核对到告知处罚，作了比较规范的设定。2013年1月公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》，对法律文书的送达也作了明确的规定。上述两部规定，在交通技术监控违法行为的执法告知程序上作了比较完善的衔接，对依法处罚交通技术监控违法行为提供了法律程序上的保障。程序法是为了执行，而法律的生命在于执行，从实用的观点来看，程序法的重要性超过实体法。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能产生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。①王名扬，《美国行政法》，北京：中国法制出版社，2005年版，P41。在具体实践中，交通管理部门也规范了执法方式和流程，解决了很多法律问题，体现了交通管理执法的程序性正义，已经被大多数驾驶人所接受，较好地达到交通执法管理的目的。

三、完善交通技术监控违法行为告知制度的必要性

公安部副部长黄明对当前公安机关存在执法不严、执法不公、执法不规范等问题明确指出，必须按照实体公正与程序公正并重、以程序公正保障实体公正的要求，主动用程序规则保障执法权力在制度约束下规范运行，并具体落实到执法的每个环节、办理的每起案件中。②黄明，《用科学的执法制度构建和谐警民关系》，求是，2009年第6期。从相关典型案例中，我们也可以发现，在对交通技术监控违法行为进行执法管理过程中，对当事人依法开展告知的重要性，如果交通管理部门依法主动按程序履行其告知义务，当事人会更容易接受交通管理部门的执法管理行为，避免抵触情绪，减少行政复议和诉讼。如果交通管理部门依法对交通违法行为开展处理，但在程序上由于不履行、不完全履行依法告知义务，或者履行过程中存在瑕疵，则极易导致交通参与人对交通管理执法的不理解、不满意，甚至产生矛盾。因此，实体正义是正义的起点也是归宿，程序正义是正义的过程也是保证。③林世雄，《行政程序价值研究》，广西政法管理干部学院学报，2005年第6期。

笔者认为，研究完善交通技术监控违法行为的告知制度是刻不容缓的，主要体现为：首先作为行政主体的交通管理部门，依法告知的过程是对交通管理部门所掌握的违法信息，与具体参与交通活动的当事人之间信息资源的分享，有利于促进行政管理信息的透明、公开，并引入民主参与、群众监督等机制，促进完善交通管理部门依法执法，提升执法管理信息公开、公平、共享。其次，从作为行政活动参与者的交通违法当事人来看，可以在被告知的过程中获悉个人交通违法行为事实的同时，了解到交管部门整个交通技术监控执法的实施流程，感受到交通执法管理的正义性，接受正当程序下的处罚，同时个人从中发现问题或者缺陷，行使参与权、申辩权和监督权等，与交通管理部门进行主动的沟通，维护自身参与交通活动的合法权益。告知制度为交通管理部门与交通活动参与人之间构建了双向沟通的渠道和平台，有利于提高交通执法管理的效率，有利于促进驾驶人养成良好的行车习惯，减少交通活动所产生的负面影响。

四、进一步完善告知制度的对策和建议

在十二届全国人大会议上，张德江指出，要紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，全面落实依法治国基本方略，加快推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。④《把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域各个环节——倾听人民呼声，依靠人民推动改革》，解放日报，2014年3月14日第1版。作为国家行政机关，交通管理部门负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。在肯定当前交通管理所产生的效果和成绩的同时，也要看到在交通管理的技术监控违法行为告知制度方面，还存在不健全、不完善的情况，一些关系到群众切身利益的执法管理问题时有发生。对此，应加以重视并予以进一步完善。

（一）进一步健全相关法律制度，宏观上平衡法律规范之间的适应性和统一性

经过长期以来道路交通安全管理的政策理论研究和执法工作实践的探索，已经形成了比较完善的法律框架。但在交通技术监控违法行为的告知对象，也就是到底对谁执法、处罚谁、谁来接受处罚的问题上，还存在法与法之间不相适应、不统一的情况。主要表现在：《道路交通安全法》针对交通技术监控违法行为的处罚对象指向的是“可以对违法的机动车所有人或者管理人”，其次才是对能够确定实施了违法行为的驾驶人；《道路交通安全法实施条例》中强调的是“对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为”的处理；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条中指明“当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理”；《机动车驾驶证申领和使用规定》则明确“对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为，处罚与记分同时执行”。上述四部法律、条例、规章之间的不平衡，一定程度上导致了告知与处理之间程序关系的断裂，也是对交通技术监控违法行为执法上存在处罚与教育分离的重要因素。相对于行政客体而言，被处理的人未必是需要教育的人，受到教育的人不一定接受了处理。

完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，求是，2013年第22期。如此，应从法律层面，就交通技术监控违法行为告知程序上进一步完善，对这些相关法律规范进行逻辑关系研究，并对相关条款的表述内容加以规范，让所要告知的交通技术监控违法行为的当事人更明确，执法程序更为透明，体现交通执法管理的公正、公平、平等的原则。

（二）丰富和完善告知后进行处罚的种类和方式

交通管理部门可以通过告知程序区分不同违法行为、违法行为情节轻重，依法酌情予以处罚。笔者建议，从违法行为情节来看，应结合违法次数、记分周期、违法处罚诚信度等要素进行更为具体、细化的管理。

1. 应当区分初犯、多次犯的情况。针对初次违法的驾驶人，应当以警告教育为主，但应将警告教育情况作为历史记录录入驾驶人交通违法信息系统，二次违法的可以考虑中等（50%）处罚幅度进行处理，三次以上违法的应当从重处罚。

2. 每位驾驶人驾驶证均有12个月的记分周期，可分为记分周期内未被记分、记分未满、记分超分等三种情形，加以分类管理。

3. 驾驶人自被告知获悉违法行为到处理完毕的过程，一定程度上能够体现驾驶人驾驶机动车遵纪守法、依法配合处理的文明程度，结合违法处理及时性、待处理违法行为积累数量、个案中申辩权行使、是否存在顶替处理等情况，可以建立交通违法行为处理诚信度信息系统，进一步增强对驾驶人的教育和管理。

（三）进一步完善和丰富告知的内容和方式

《告知单》内容应更为直观、完整，以充分保障当事人知情权。可将当时监控设备记录用以证明机动车违法行为的图像，打印添加到《告知单》中，具体图像的张数按照不同违法行为情形确定。针对违法行为所适用的法律条款、处罚幅度以及驾驶证记分等信息，交通管理部门在告知内容中增加当事人一个记分周期内剩余分值的情况。现行《告知单》未对驾驶人对违法事实存有异议的处理加以明确，应增加驾驶人如有异议的情形的处理方法和流程，指导其如何保障个人合法权益。

另外，在告知方式上，可以进一步提高交通技术监控违法行为告知的工作效率，加大交通技术监控图像摄录、传输等方面硬件建设，进一步提高机动车辆登记系统、交通违法信息系统和交通事故信息系统等信息系统相互间关联比对效率，缩短监测、采集、比对、审核、录入的时间，尽可能快地对外提供违法行为信息查询、邮政寄发《告知单》等，尽快履行告知义务。

（四）进一步健全对机动车辆、机动车驾驶人的管理

当前，交通技术监控违法行为中涉及执法告知的对象主要是实际驾驶人、机动车辆所有人和管理人，为进一步提高执法告知的准确率，交通管理部门应进一步加强相关管理。主要是加强源头管理。将当事人购买机动车、学习驾驶技术等作为参与交通活动的起始阶段，实行严格准入，即在培养提升当事人交通法律法规知识和驾驶技能的同时，重点强调当事人产生违法行为的后果及处理等方面的教育，普及当事人法律权益自我保护意识，强调当事人在机动车辆信息、驾驶人信息中填写常用联系方法、实际居住地址等信息。同时，可视情增设紧急联系人的相关信息。

另外，进一步完善过程管理。交通管理部门应在涉及驾驶人、机动车辆各个执法管理环节中，加强对人、车等相关信息的采集、更新。在处理交通违法行为过程中，受理窗口民警如遇有驾驶人（与机动车辆所有人不为同一人）处理违法行为的，应要求处理违法行为驾驶人持有机动车辆所有人证明在某时段该驾驶人驾驶其车辆的书面证明，以完善两者之间关联度。在机动车辆、驾驶员年审等过程中，应仔细核对驾驶人、机动车辆所有人和管理人的基本信息及通讯联络方式等。此外，与保险行业协会建立信息共享机制，在当事人为机动车辆购买保险的过程中，核对当事人的通讯信息等。

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[2]黄明.用科学的执法制度构建和谐警民关系[J].求是，2009，（6）.

[3]林世雄.行政程序价值研究[J].广西政法管理干部学院学报，2005，（6）.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013，（22）.

Study on the Traff c Informing System of Illegal Activities by Monitor Routine

Wang Ting
(Political Departmet of Shanghai Public Security Bureau, Shanghai 200042, China)

With the quick development of traff c monitor routine, more and more illegal activities of drivers have been taken to record. There are some loopholes in traff c informing system of illegal activities by monitor routine and it has triggered a satchel of questions. Hence, we should perfect legal system and amplify necessary rules and regulations. At the same time, we should provide the enriched kinds and methods of disposition notice.

Monitor Routine; Traff c Control; Driver; Disposition Notice

D631.5

A

1008-5750(2014)03-0021-(06)

10.3969/j.issn.1008-5750.2014.03.005

2014-04-28 责任编辑：孙树峰

王挺（1977- ），男，上海市公安局政治部组织干部处机关干部科副科长。