检察机关参与环境公益诉讼的实证分析

孙 洪 坤

检察机关参与环境公益诉讼的实证分析

孙 洪 坤*

当前，检察机关参与环境公益诉讼仍处于“摸着石头过河”阶段。检察机关参与环境公益诉讼具体程序性规范缺失，具体操作过程中亦缺乏一整套可供借鉴的经验。环境纠纷中，拥有污染企业众多信息以及其他违法证据的环保机关需要熟知诉讼程序与技巧的检察机关的支持，而检察机关亦离不开环保机关为其提供必要的证据与线索。两者应通力协作，以司法的“钢牙”，为环境执法提供强有力的后盾。通过实证考察检察机关参与环境公益诉讼的主要特征与现实掣肘，试图寻求契合我国实情的检察机关参与环境公益诉讼之路，从而助推生态文明建设司法机制的完善。

检察机关；环境公益诉讼；司法机制

一、引言

在保护环境的探索上，环境公益诉讼制度已成为现代法治国家保护环境的主要路径。我国检察机关立足检察职能，通过支持起诉、督促起诉、直接起诉等方式参与环境公益诉讼，但大多局限于地方检察系统内部的尝试，未能形成普适的全国经验。Z省J市位于我国东部，经济发展水平较高，环境污染较为严重，针对环境公益诉讼的探索十分积极，截至2013年12月，检察机关已直接提起五起环境公益诉讼，因此，该地区检察机关参与环境公益诉讼的经验颇丰。本课题组采取走访、座谈、发放调查问卷等方式对Z省J市的检察机关以及环保部门进行了实证调研，其中向J市检察系统与环保部门共发放100份问卷，成功回收93份。调研的目的，是试图找寻出当下环境公益诉讼存在的掣肘，提炼出该省的成功经验，助推检察机关参与环境公益诉讼制度走出困境、迈向突破。

二、实证考察：检察机关参与环境公益诉讼的主要特征

（一）检察官在参与环境公益诉讼中的角色

1.检察机关对于参与环境公益诉讼的态度

“您认为检察机关依法参与环境公益诉讼对推进生态文明建设的法治保障是否必要？”在回收的93份问卷中，针对此题的回答持肯定态度的比例为100%。赞成检察机关参与环境公益诉讼的必要性是在预料之中，但无一例外地给出肯定回答却始料未及。这也透露出了一种强大的声音——完善检察机关参与环境公益诉讼势在必行！代表国家利益、社会公共利益行使法律监督职能的检察机关，对于其自身参与环境公益诉讼表现出责无旁贷的担当，为环境公益诉讼的完善起到了强有力的保障与推动作用。

“检察院（官）对参与环境公益诉讼的态度、认知和心理？”虽然对检察机关参与环境公益诉讼促进生态文明建设的必要性毫无疑义，然而，具体到检察院或检察官参与环境公益诉讼中的认知态度则众口不一。在被调查人员中，对检察院（官）参与环境公益诉讼的态度持“有保留赞成”的有23人，比例为24.73%；持“赞成”的人数为41人，比例为44.09%；持“不赞成”的有2人，比例为2.15%；“审慎赞成”的为27人，比例为29.03%，见图1。但根据“审慎赞成”与“有保留赞成”两选项所占的比例，一些检察人员对参与环境公益诉讼的态度是谨慎、超然的；而持“赞成”的人数仍为大多数，表明检察机关自身态度是明确、坚定的。

图1 检察院（官）对参与环境公益诉讼的态度、认知和心理

2.检察机关对于环境公益诉讼的认知情况

“您对环境公益诉讼的熟悉程度如何？”回答“不了解”的人数有13人，占总人数的13.98%，可见，从事诉讼活动的检察机关和从事环境保护工作的环保机关仍存有对环境公益诉讼认知上的空白。回答“有所了解”的人数最多，共有59人，所占比例为63.44%，表明绝大部分人对此项制度有所了解，这或许是缘于媒体的宣传效果，然则大都是有所耳闻，未能有深刻的学习与认识。回答“比较熟悉”的人数略多于回答“不了解”的人数，为18人，所占比例是19.35%；而对环境公益诉讼“非常熟悉”的人数仅有3人，所占比例为3.23%，见图2。可见，真正熟悉环境公益诉讼的人数寥寥无几，这已是包含司法系统和环保部门在内的调查比例了，若将调查对象扩大至社会普通民众，结果或许更不容乐观。由此可见，在整个社会语境之中，环境公益诉讼的宣传教育仍十分必要，否则即便制定出一整套针对该项诉讼的诉讼规则，亦无人能够担任起诉讼的主力军。笔者认为，在以后的宣传教育中，与环境保护工作密切相关的行政管理部门（比如环保局等），以及司法系统内部人员针对环境公益诉讼的了解程度应该趋向于“比较熟悉”与“非常熟悉”。唯有如此，环境保护过程中方能通过诉讼方式维护公民自身以及社会公共利益，通过司法途径促进环境保护的功效。而一般民众则应该趋向于“有所了解”，必须通过新闻媒体或者通过其他途径宣传公益诉讼，提高民众对环境公益的关注与对污染环境的敬畏。

图2 环境公益诉讼的熟悉程度

3.检察机关在环境公益诉讼中的角色承担

“检察机关参与环境公益诉讼过程中承担的是什么角色？”在本题的回答中，赞成检察机关是“法律监督者”的有33人次，所占比例为35.48%；赞成“公共利益维护者（公益诉讼原告）”的有67人次，所占比例为72.04%；赞成“不特定多数受害人利益的维护者”的有22人次，所占比例为23.66%；而选“其他”的亦有2人次，比例为2.15%，见图3。在环境公益诉讼中，检察机关以原告资格提起环境民事公益诉讼，是代表公共利益的民事主体，在诉讼地位上，原告与被告是平等的，那么检察机关能否继续承担法律监督职能呢？如果在该诉讼中仍然承担法律监督职能，是否会造成监督与被监督者为同一主体的“既当裁判员，又当运动员”的监督虚设呢？公共利益的损害往往体现在对不特定多数受害者利益的侵害，那么检察机关提起环境公益诉讼的目的是为了维护公共利益，还是为了对不特定多数人利益的维护呢？赞成检察机关是公共利益的维护者（公益诉讼的原告）占大多数，认为检察机关应当具有独立的代表公共利益直接提起环境公益诉讼的资格。当检察机关维护了普遍的公共利益，不特定多数受害人的利益亦会得到相应保障。

图3 检察机关参与公益诉讼担当的角色

（二）当事人及民众对环境公益诉讼的态度、认知与心理

1.当事人对检察机关参与环境公益诉讼的态度

“在您所在区域受理的环境公益诉讼案件中，当事人是否主动申请检察机关参与环境公益诉讼？”环境纠纷中当事人是与环境利益最为密切的受害者，因此，当事人是环境保护中行动最为活跃、动机最为强烈的一个群体。而且由于环境纠纷受害人作为弱势群体，其往往难以与污染企业相抗衡，在协商、和解、调解中都处于劣势，难以维护其自身的合法权益。鉴于此，当事人是否了解或乐意通过申请检察机关介入，从而平衡受害方与侵害方直接的对抗实力呢？本问题虽然没有具体到Z省J市的某个区域，然而通过总体趋势可以看出，当事人对于环境公益诉讼的救济路径选择上较为封闭，因为选“从来没有”的有47人，所占比例为50.54%；选“偶尔”的人数有37人，比例为39.78%；选“经常”和“全部”的仅有4人与5人，分别为4.30%和5.38%，见图4。或许是当事人不了解检察机关有参与环境公益诉讼的职能，或许是他们习惯于传统的私力救济，或许是对整个诉讼救济的不信任等因素，导致当事人在环境纠纷救济路径选择上的单一与封闭。

图4 当事人是否主动申请参加环境公益诉讼

总之，当事人主动申请检察机关参与环境公益诉讼的比重低，究其原因：一方面是当事人自身的因素；另一方面，检察机关工作的神秘性给普通民众一种高高在上、难以触及的陌生感，不可避免导致普通民众不敢或不知该如何寻求检察机关的帮助。检察机关作为国家司法机关，应践行“司法为民”理念，了解民众司法诉求。畅通当事人维权渠道，了解纠纷进展情况，能及时掌握纠纷演化动态，避免冲突升级而酿成环境纠纷群体性事件，是一条相对有效的完善社会治理的路径。因此，检察机关构建当事人司法诉求表达渠道，有利于畅通民怨释放的渠道，亦能有效防止环境纠纷群体性事件的爆发。

2.检察机关参与环境公益诉讼的社会关注度

“您认为检察机关参与环境公益诉讼的社会关注程度如何？”环境公益诉讼代表的是社会公共利益，而公共利益由于利益主体的抽象性，其会导致真正主体的缺位。调研中，对检察机关参与环境公益诉讼的关注程度，认为“仅当事人参与并关注”的人数为10人次，所占比例是10.75%；“人大代表、政协委员等参与旁听”的是13人次，所占比例为13.98%；“普通民众参与旁听”的是16人次，比例为17.20%；“主要是媒体关注报道”的高达73人次，所占比重最大，为78.49%。根据上一题的表述，当事人应该是环境保护最积极、最活跃的参与者，而当下，当事人非但没有积极参与到环境公益诉讼之中，而且对其关注程度是最低的，仅为10.75%，见图5。可见，民众淡漠的环保意识仍是羁绊环保工作的重要顽疾。

图5 检察机关参与环境公益诉讼社会关注程度

在检察机关参与环境公益诉讼中，关注程度最高的是新闻媒体。笔者认为具有以下几个方面的原因：第一，新闻价值较高。J市探索的环境公益诉讼走在Z省前列，在全国仍为领先，依新闻媒体的敏感度，自然不会放弃对该项制度探索创新的社会关注价值。①在J市检察机关提起Z省首例环境公益诉讼案件时，Z省法制报等媒体都对该案予以现场采访报道，人民网、新华网、凤凰网、新浪网等众多国家知名媒体纷纷予以转载报道，并入选2011年Z省十大法治新闻事件，《法制日报》将该案列为“2011年中国十大影响性诉讼”。第二，有关部门故意迎合新闻媒体，欲通过新闻报道提高政绩知名度。不乏有专门为媒体作秀的环境公益诉讼案件，争先恐后地争取“首例”、“影响力”等等。此外，普通民众与人大代表、政协委员的关注程度亦十分有限。在完善检察机关参与环境公益诉讼庭审程序中，为了提高对原被告的监督力度，扩大诉讼的社会影响力，起到震慑潜在污染者以及普法宣传的效果，可以适当邀请人大代表、政协委员等具有一定社会声望的民众代表参与到庭审的旁听之中，此外，庭审时间与地点应充分传达给普通民众，便于提升其关注环境公益诉讼的程度。

3.关于检察机关受理环境公益案件立案的期限

“J市检察院和环保局联合制定的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》规定了检察机关受理、立案期限。检察院对受理的涉及侵害环境公益的民事案件材料或线索，经审查认为有支持起诉、督促起诉或直接起诉必要的，应当自受理之日起三十日内立案。您认为此时间期限是否合理？”对于检察机关经审查认为有支持起诉、督促起诉或直接起诉必要的案件，应当自受理之日起三十日内予以立案的期限规定，认为三十日的期限“合理”的有51人次，所占比例为54.84%；认为期限“过长”的有24人次，所占比例为25.81%；认为期限“过短”的有17人次，所占比例为18.28%；选择其他的有1人次，所占比例为1.07%，见图6。在上述选项比例中，过半数人认为三十日较为合理，但仍有25.81%的人认为三十日过长。在环境纠纷案例中，虽然环境污染往往是慢性的，长年累月而造成的，而当纠纷发生之后的波动性较强，民意的怨愤容易被激发，若不及时处理与民众生活、乃至生存问题息息相关的环境纠纷，可能由于一时的懈怠便酿造成一场无法控制的群体性事件。因此，在检察机关能力可及的前提之内，适当缩短立案期限，争取早日消除纠纷，有利于安抚民众躁动的心。在调研中，我们亦了解到检察机关受理环境公益诉讼的“民事行政检察科”人员稀缺，基层检察院中“民事行政检察科”的人数一般是2～3人，而民事案件又多，因此导致工作负荷过重，这也是检察机关未能及时立案的一大因素。

图6 立案时间30日是否合理

（三）参与的社会效果与法律效果

1.检察机关参与环境公益诉讼的处理方式

“检察机关参与环境公益诉讼结案方式？”赞成检察机关参与环境公益诉讼结案方式是“调解结案”的有79人次，所占比例为84.95%，这正是J市检察机关提起环境公益诉讼最主要的结案方式。因为“用调解方式结案对于法院和检察院来讲，更加便于操作和达到诉讼目的，但实际操作的选择并不能掩盖的是检察机关提起的公益诉讼，能否适用调解方式结案以及背后所反映的一系列理论难题。”①孙洪坤，陶伯进：《检察机关参与环境公益诉讼的双重观察》，载《东方法学》2013年第5期。而在公益诉讼中，针对调解持积极主动态度的角色是法院，法院或基于维护社会稳定等方面的考虑，积极推动环境公益诉讼中纠纷双方的调解工作。笔者认为，检察机关作为代表公共利益的起诉机关，其立场能否通过调解进行修正？这个问题仍值得探讨。公共利益能否由检察机关代为处分，答案显然是否定的。而在J市的处理方式中，选择调解作为结案的最主要方式，一是由于庭审判决对证据的要求特别严格，而环境公益诉讼中，损失鉴定、污染损害、有毒有害物质的鉴定等都受现行技术的制约，不利于法院作出裁断明了的判决书；二是法院所践行的能动司法，为了降低判决的上诉率，为追求效率而青睐于调解是时下各地法院最为主要的结案方式，但笔者对此持保留态度。

赞成以“和解结案”的共有15人次，所占比例为16.13%，见图7。和解的方式在公益诉讼中并不常见，和解同时存在上述的困惑，那便是检察机关能否代表公共利益与污染企业达成和解协议？在调研访谈中，有检察人员指出，作为通过大量前期准备工作之后而提起的环境公益诉讼，检察机关一方无论是出于对公共利益守护，还是对自己此前工作的珍惜，都并不乐意接受和解与调解。既然决定起诉至法院，他们必然拥有胜诉的自信，否则检察机关根本不会轻易起诉。笔者认为，环境公益诉讼应该提高一审结案率②J市提起的环境公益诉讼案件目前为止无一例是通过判决结案的，对于公益诉讼制度的探索，未免是一种缺憾，尚且将“一审结案”与“二审结案”作为下一步工作的方向，并为以后分析公益诉讼结案方式与纠纷救济效果提供研究素材。，唯有通过判决书的形式，将各方的权利义务规定的既明确又严格，才具有社会导向作用，才能提高判决对潜在污染企业的污染行为的震慑效果。

图7 检察机关参与环境公益诉讼结案方式

2.检察机关的参与对环境纠纷的影响

“检察机关参与环境公益诉讼是否有利于环境纠纷的有效解决？”调研中，认为检察机关的介入“增加了纠纷解决的复杂性，不利于纠纷及时解决”的频率为9人次，所占比例为9.68%。特别值得注意的是，不能盲目强调公权力机关强力介入某一领域。在纠纷当中，虽然双方当事人之间存在一定的力量差异，但是由于参与的主体较少，从理论上而言，若在没有外界因素介入的情况下，环境纠纷的解决局限在受害方与污染企业两者之间，主体较为简单。即便双方就纠纷处理难以达成一致意见，或请求调解、或请求仲裁、或提起诉讼，通过相对客观的第三方介入，有利于调和两者之间的利益分歧。然而，检察机关的介入，改变了受害方的弱势地位，使纠纷的双方形成势均力敌的相持状态，双方的不愿妥协、相持最终导致僵持。而且，检察机关参与环境公益诉讼，代表的是社会公共利益，几乎不容许有任何妥协退让的态度，这种强硬的立场，对于社会纠纷的解决并不是无往不利的。认为“检察机关的介入，平衡了纠纷双方的力量对比，有利于纠纷公正解决”的是66人次，所占比例为70.97%，占绝对优势的比重。这也许正是社会各界竭力推动检察机关参与环境公益诉讼的动因所在。环境纠纷当中，处于弱势的受害方，无论是在私力救济还是公力救济上都显得势单力薄、束手无策，因此，确实有必要通过检察机关的参与保障纠纷受害方应有的权益。选择“检察机关代表的公益性，有利于双方接受处理结果”的为38人次，所占比例为40.86%，见图8。这一选项的设置目的在于检察机关与其他主体介入环境公益诉讼的差异性。检察机关的法律监督职能所具有的客观性、公正性和公益性，对于受害方而言，检察机关是正义的象征；对于污染企业而言，检察机关是法律的守护者。因此，检察机关参与环境公益诉讼有利于提高纠纷双方对处理结果的接受程度。

图8 检察机关参与环境公益诉讼对环境纠纷解决的影响

“检察机关是否参与对环境公益诉讼审判结果的影响？”认为“有利于提升受害方的胜诉率”的有12人次，所占比例为12.90%；认为“有利于促进污染环境的恢复”的共有58人次，所占比例为62.37%；认为“有利于对受害人利益救济”的有42人次，比例为45.16%；而选择“其他”的也有3人次，比例为3.23%。这是对检察机关参与环境公益诉讼价值的又一考量，通过对全国范围内为数不多的环境公益诉讼案例的研究，检察机关的参与能够提升受害方的胜诉率这是毫无疑问的。然而鉴于目前环境公益诉讼中直接判决结案的案件寥寥无几，因此，并不能体现出检察机关的参与之于提升受害方胜诉率的优势。

作为代表公共利益的检察机关，其参与环境公益诉讼，最直接的目的在于促进污染环境的恢复，而这一价值无论是通过判决，还是调解或者和解，都能体现出来。①在2011年，由J市某基层人民检察院向法院依法提起的环境公益诉讼中，虽然最终通过调解结案，但五家污染企业在事后积极主动履行因污染而造成的直接经济损失54万余元，并承担了本案诉讼费用。通过五家企业积极主动承担污染责任的积极态度，对于检察机关参与环境公益诉讼的价值亦可见一斑。因为作为公权力的机关给污染企业带来的压力，促使污染企业尽快停止环境污染行为，并着手于对被破坏环境的修复。而对受害者利益救济问题是环境公益诉讼的附带价值，却也是一项基本的价值。换句话说，环境公益诉讼追求于环境公益，却应立足于受害人的基本权益之保障。

（四）参与的具体路径

1.环境公益诉讼的提起主体

“您认为提起环境公益诉讼的主体可以有？”关于环境公益诉讼的提起主体，在理论上已有不少的论述，在实践当中，以下各类主体均有提起环境公益诉讼的尝试，然而鉴于各种因素，提起主体在法律上至今仍未有定论，且在民事诉讼法修订以后，变得更加举步维艰。认为“公民个人”可以提起环境公益诉讼的是56人次，所占比例为60.22%；认为“民间环保组织等社会团体”可以提起的是82人次，所占比例为88.17%；认为“环保机关”可以提起的为67人次，所占比例为72.04%；认为“检察机关”可以提起的有77人次，所占比例为82.80%；此外选择“其他”的有9人次，所占比例为9.68%，见图9。如果将上述回答中频率最高的两个主体作为最佳环境公益诉讼的提起主体的话，那么“民间环保组织”与“检察机关”则是最优选择。

图9 提起环境公益诉讼的主体类型

《民事诉讼法》第55条规定将公益诉讼的起诉主体限定为法律规定的机关和有关组织，以至于此前十分活跃的民间环保组织、环保机关、检察机关都陷入了无法律授权的尴尬境地。而相关的司法解释却迟迟未出，导致前实践者踌躇不前，新探索者不知何往。日前提交十二届全国人大常委会第三次会议审议的《环保法修正案（草案）》新规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可向法院提起诉讼。”欲将提起环境公益诉讼的主体限定为仅“中华环保联合会”，若此草案最终获得通过，那么环境公益诉讼的主体资格将成为严重阻碍公益诉讼的瓶颈。

2.检察机关参与环境公益诉讼的方式

“您认为检察机关应该以何种方式参与环境公益诉讼？”在检察机关作为原告直接提起诉讼的资格受到法律授权不明导致法院不予受理的情形之下，可以另辟蹊径，发挥检察机关的民行检察职能，丰富检察机关参与环境公益诉讼的方式与途径。检察系统内部认为检察机关应通过“支持起诉”方式参与环境公益诉讼的是66人次，所占比例为70.97%；赞成通过“督促起诉”方式参与的是42人次，所占比例为45.16%；认为应通过“直接起诉”的为46人次，所占比例为49.46%；选择“其他”的有3人次，比例为3.23%，见图10。由此可见，检察系统内部绝大部分赞同通过“支持起诉”的方式参与到环境公益诉讼之中，其次是“直接起诉”，再次是“督促起诉”。此三种方式是检察机关参与环境公益诉讼过程中，鉴于不同情形、不同情势之下而做出的不同选择。如督促起诉通常适用于发现对负有国家或社会公益监管职责的监管部门不履行监管职责时，检察机关督促其及时提起民事诉讼，追回国有资产。其主要作用在于“检察机关通过民事督促起诉可以摆脱民事公诉的困境（检方作为原告的民事公诉遭到法院方面的阻却），不至于面对时常发生的巨额国资流失无所作为，而且可以承担起宪法、法律赋予的保护国有资产、公共利益的职责。”①傅国云：《论民事督促起诉——对国家利益、公共利益监管权的监督》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2008年第1期。这是发挥检察职能，监督有关机关部门积极参与环境保护的良好途径。根据《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”检察机关应当享有支持起诉资格是毋庸置疑的。通过支持起诉的方式，能将检察机关拥有的优势与受损害的单位或个人的环保热情结合在一起，共同致力于环境保护与生态文明建设事业。J市检察机关此前参与的环境公益诉讼大都是通过直接起诉的方式，而如今在检察机关原告资格授权不明的情况下，立足于“支持起诉”与“督促起诉”两项基本职能，是开拓我国检察机关参与环境公益诉讼的不二选择。

图10 检察机关参与公益诉讼的方式选择

“您认为检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，符合哪些条件可以支持起诉？”为进一步明晰检察机关应当如何发挥“支持起诉”之职能，笔者对检察机关选择“支持起诉”的条件进行了归纳。认为“当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害”便可以支持起诉的是69人次，所占比例为74.19%；认为“受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉”而可以支持起诉的是89人次，所占比例高达95.70%；此外，认为只要具备“受害人有起诉意愿的”便可支持起诉的是44人次，所占比例为47.31%；选择“其他”的有6人次，比例为6.45%。从上述答案中可以得出，对于受害人有起诉意愿，但又因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉的，检察机关可以通过“支持起诉”予以帮助，并借此遏制侵害环境的行为，维护环境公益。

3.检察机关参与环境公益诉讼的动因与时机

“您认为检察机关是否应主动介入环境公益诉讼案件？”调研中，认为“纯粹涉及国家利益的应主动介入”的为76人次，所占比例为81.72%；认为“纯粹涉及国家利益的应依申请介入”为10人次，比例为10.75%；认为“涉及不特定多数人利益的应主动介入”的为51人次，所占比例为54.84%；认为“涉及不特定多数人利益的应依申请介入”的为40人次，比例为43.01%，见图11。在“纯粹涉及国家利益”领域，认为应主动介入的占了81.72%，应依申请介入的仅占10.75%。如此鲜明对比，可见，在涉及国家利益领域，检察机关应主动介入是众望所归的。而在“涉及不特定多数人利益”领域认为应主动介入与反对主动介入的比例分别为54.84%与43.01%，两者区别并不明显。笔者认为，从如下两个角度考虑，在不特定领域应反对检察机关主动介入：一是检察机关属于国家公权力机关，公权力理应受到适当节制，不应过于主动深入到社会各个领域，因为公权的扩展容易对私权造成不必要的侵害，而且检察机关自身的业务已十分繁忙，主动介入将分散检察机关的本职工作，造成角色混乱；二是纠纷作为社会运行自身不可或缺的一部分，社会自身拥有一定的修复能力，即受害方与加害方双方可先进行私力救济，在私力救济遇阻的情况下再申请公权力介入，这较为符合社会治理规律，且有利于形成社会自治的良好氛围。

图11 检察机关是否应主动介入公益诉讼

“您认为检察机关介入环境公益诉讼的最佳时机是什么时候，检察机关应在哪个时机参与到环境纠纷之中？”认为应在“环境纠纷酝酿之初”的有28人次，所占比例是30.11%；认为要在“环境纠纷爆发之后”介入的有19人次，所占比例是20.43%；认为最好在“当行政机关受理之后通知介入”的有44人次，所占比例是47.31%；认为在“当法院受理起诉之后”介入的有5人次，所占比例是5.38%，见图12。可见，在被调查的对象中，认为在行政机关受理之后通知介入较为可取。行政机关与一般的污染企业以及普通民众关系较为密切，首先，企业的资格取得以及审核需要通过行政机关的行政许可；其次，行政机关掌握着污染企业的大量检测数据；再次，作为社会管理的最主要机关，行政机关最了解民生动态，容易觉察环境纠纷的酝酿过程，因此行政机关的主动、及时介入，有助于掌握纠纷发展动态。而检察机关通过行政机关通知介入，有助于行政机关与检察机关的衔接，比如证据的转化、企业信息和排污数据的提供等等。认为应该在“环境纠纷酝酿之初”介入的比例也不低，这主要是出于检察机关参与社会治理的考虑，但笔者认为，此举虽然有利于检察机关参与环境公益诉讼的前期准备，但会削减检察机关的精力，不利于集中力量攻克难题。

图12 检察机关介入环境公益诉讼的最佳时机

“环境公益诉讼的案件来源主要是？”环境公益诉讼的案件来源是制约该制度发展的重要难题，因此应避免环保法庭陷入“无米之炊”的尴尬境地。认为环境公益诉讼案件最主要的来源是“环保机关移送”的63人次，所占比例为67.74%；其次是“纠纷当事人主动申请”的28人次，占比例的30.11%；再次是“检察机关主动获取”的22人次，占比例的23.66%；其他渠道的有4人次，占比例4.30%，见图13。由此可知，若想保证环境公益诉讼案源，应重点通过畅通环保机关移送和纠纷当事人提供这两种渠道。如J市检察院与环保局联合成立环境保护公益诉讼领导小组，如此可将环保机关的行政执法与检察机关司法有机接轨，互通有无，优势互补。

图13 环境公益诉讼的案件来源

（五）权力滥用与程序异化现象

1.检察机关参与环境公益诉讼中的权力限制

“检察机关参与环境公益诉讼过程中容易诱发的问题？”由于检察机关参与环境公益诉讼的具体程序性规范的缺失，在具体操作过程中亦没有一套可以借鉴的经验。当前检察机关参与环境公益诉讼仍处于“摸着石头过河”阶段，在程序不受明确约束的情况下，公权力是否会冲破法治的笼子，出现权力滥用呢？调研中，认为检察机关在参与环境公益诉讼过程中“容易以权谋私，过度偏袒污染企业”的是15人次，比例为16.13%；认为“由于纠纷问题的复杂性，导致国家机关的不作为”的为31人次，比例为33.33%；认为“容易形成权钱交易，导致纠纷解决的”的为8人次，比例为8.60%；而选择“其他”的占了42人次，所占的比重最大，为45.16%。本题中选择“其他”的，应该是对上述罗列的容易诱发问题的一种反对，在没有明确程序限制的情况下，能坚持立场，谨防权力滥用，将是推动环境公益诉讼繁荣发展的必要保障。

2.检察机关参与环境公益诉讼的程序难题

“您认为检察机关参与环境公益诉讼在程序上存在的问题有？”调查显示，认为主要问题是“检察机关参与环境公诉的具体职权不清”的是58人次，所占比例为62.37%；这是阻碍检察机关参与环境公益诉讼的首要问题，此处的职权不清，应该包括法律授权上的职权不清与在实践操作中职权行使的混乱。到目前为止，没有具体法律法规对检察机关参与环境公益诉讼的职权与职能进行细致的划分与阐释，在实践中主要由民事行政检察机构作为参与环境公益诉讼的主要部门，然而民事行政检察机构的职权亦较为混乱，且人员偏少，不利于专门分工。因此，在J市的检察机关参与环境公益诉讼中，主要是通过市检察院牵头，联合基层民事行政检察科的人员进行“一体化办案”。2012年是J市检察机关参与环境公益诉讼风生水起之年，J市本设想在市中级人民法院设立“环保法庭”，而市人民检察院则相应设立起“环境保护公益诉讼专案组”。此外，J市市委、市政府已设立“生态市建设工作领导小组办公室”针对生态文明建设、环境保护进行协调与指挥。

在调研中，认为主要问题是“检察机关与环保机关执法衔接不畅”的是39人次，占比例的41.94%；认为是“取证问题、因果责任、损害后果计算等问题”的是54人次，占比重58.06%；认为存在“具体庭审程序的问题”有13人次，比例为13.98%；选择“其他”的有2人次，占比例的2.15%，见图14。可见，虽然J市检察机关与环保局联合制定了相关的工作细则，但由于整个诉讼程序中，行政机关与司法机关的衔接问题，比如行政执法中的证据与司法审判中的证据标准存在着一定差异，这些都阻碍着检察机关参与环境公益诉讼的顺利进行。此外，认为是“取证问题、因果责任、损害后果的计算问题”的比例也颇高，在环境污染事件中，证据的收集、固定与保存，将是制约环境公益诉讼的一大难题。此外，缺乏鉴定资质的相关鉴定机构也让庭审中证据资格、损害数额、损害程度都增添了一种不可判性。

图14 检察机关参与环境公益诉讼在程序上存在的问题

3.检察机关提起环境公益诉讼的前置程序问题

“检察机关参与环境公益诉讼若需要设置前置程序，您认为需要设置怎样的前置程序？”“检察机关提起环境公益诉讼是否需要设置一定的前置程序，检察机关是否要遵从上文所提及的第三顺位次序？”“从启动主体的角度上，先督促相关主体积极参与到环境保护的工作之中，从检察机关自身职能来看，是否需要先履行检察监督权的基本职能较为适宜？”“若需要设置一套前置程序，应该从何种角度予以考虑？”在需要设置的前置程序中，赞成设置“向负有监管职责的环保机关发出履行职责的检察建议”的为61人次，占比例为65.59%；赞成设置“对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议”的为55人次，所占比例是59.14%；赞成设置“督促有关环保机关起诉”的为28人次，占30.11%的比重；选择“其他”的有1人次，所占比例是1.08%，见图15。

图15 检察机关参与环境公益诉讼前置程序

履行环境保护行政行为是环保机关的核心任务，由于在实践当中，环保机关容易面临来自各方的压力，抑或是畏惧环境纠纷事件的复杂性，形成一种不作为的做法，也有鉴于工作疏忽而怠于行使环境保护行政职权的可能。在上述情形下，检察机关向负有监管职责的环保机关发出履行职责的检察建议，提醒专门从事环境保护的行政机关及时履行职能，符合检察机关行使法律监督权的行为。检察机关仍然可以向污染或破坏环境的自然人、法人或组织直接发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议，这是履行检察机关社会管理职能的行为，有利于及时制止破坏环境的污染行为。但笔者认为，此种做法与行政机关的行政执法行为略有重叠，容易造成检察机关与行政机关两者之间的职权混乱，或争相行使、或互相推诿。选择设置“督促环保机关起诉”的做法，属于发挥检察机关督促起诉的职能，在检察机关案多人少的工作压力下，发挥检察机关“检察建议”、“督促起诉”等职能，这是一项节约检察资源、合理发挥检察职能的重要方式。

4.检察机关参与环境公益诉讼的阻碍因素

“您认为检察机关参与环境公益诉讼面临的主要阻碍因素有哪些？”环境公益诉讼制度发展缓慢，环保法庭的建立与否，并未能从制度上彻底改善环境公益诉讼的社会环境。虽然也有相关的环境公益诉讼成功案例，但具体到每一起环境公益诉讼之中，参与者都无一不感叹环境公益诉讼之难。在调研中，认为阻碍检察机关参与环境公益诉讼的主要因素中，第一是“没有法律明确授权”共76人次，比例为81.72%；第二是“举证困难”共50人次，占比例的53.76%；第三是“执行难”37人次，比例为39.78%；第四是“立案太难”与“地方保护主义严重”，两者皆有31人次，均占比例的33.33%；第五是“其他”有20人次，占比例的21.51%；第六是“诉讼费用太高”为18人次，比例为19.35%；最后是“审判不公正”2人次，比例为2.15%，见图16。

图16 检察机关参与环境公益诉讼面临的阻碍因素

由此可见，阻碍检察机关参与环境公益诉讼的三大难题分别为：没有法律明确授权；举证困难；执行难。因此在完善检察机关参与环境公益诉讼过程中，应该将工作的重心与核心放在此三大难题之上。笔者认为，首先可通过《环境保护法》或《人民检察院组织法》的修改对检察机关的资格加以明确，从而打破起诉主体不适格的难题；其次，针对举证困难，应该完善环保机关行政执法中的证据收集标准化问题，规范取证制度，重要的是建立客观公正的环境污染损害鉴定与评估机构，进行科学化鉴定，保证鉴定结果的权威性，以便于提高司法审判时证据的可采性；再次，针对执行难问题，由于环境污染方式的多样性与特殊性，往往导致环境公益诉讼中的执行难问题。环境污染的责任承担方式主要是停止侵害、排除危害、恢复环境等。在停止侵害中，企业生产行为与排污行为之间是不可避免的，排污行为亦有一定的合乎法律性，而恢复环境这一责任方式更是一种不太可能完成的责任，因此导致环境公益诉讼中的执行难问题。

三、掣肘之锚：检察机关参与环境公益诉讼的问题与困境

（一）法律授权不明，原告资格受限

检察机关缺乏法律明确授权，起诉权限严重受限。根据《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从此以后，公益诉讼便有了国家立法层面上的依据。但就近期而言，《民事诉讼法》第55条的规定，却让本就步履蹒跚、踉踉跄跄的公益诉讼，瞬间失去了方向，踌躇不前。具体到法律条文就是“法律规定的机关和有关组织”，既然是“法律规定的机关”，那么法律规定的又有哪些机关呢？《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”目前我国法律明确规定能够提起公益诉讼的机关只有行使海洋环境监督管理权的部门，检察机关并没有被法律直接授权，所以再以检察机关为原告的身份直接起诉就没有合法的依据。

J市之前针对环境公益诉讼进行了多渠道、多领域的探索，正当其进行得如火如荼之时，新民事诉讼法颁布施行，瞬间让J市的检察机关以公益诉讼原告身份参与的探索之路戛然而止。原因在于在新民事诉讼法颁布之前，没有法律对环境公益诉讼的主体资格进行明确的规定，但也没有严格的限制，因此，各类主体都针对环境公益诉讼制度跃跃欲试，而作为既拥有丰富诉讼经验又代表社会公共利益的检察机关理所当然地成为了环境公益诉讼的积极推动者。在此背景下，J市两级检察院针对环境公益诉讼进行了积极的探索，自2009来以来，J市检察机关民行检察工作立足职能创新，自觉融入党委政府生态文明建设大局中，大胆进行环保公益诉讼的探索实践，并于2011年提起了全省首例环境保护公益诉讼，从此突破了“纸上谈兵”的实践空白。此后，J市下属A、B、C、D等基层检察院也进行了积极的探索。但是，自2013年1月1日新民事诉讼法实施以后，将提起公益诉讼的主体限定为法律规定的机关和有关组织，而目前却没有明确的法律规定检察机关可以作为环境公益诉讼的起诉主体，因此，J市人民法院针对检察机关以原告身份提起的环境公益诉讼实行“暂缓受理”对待，这一“暂缓受理”让处于积极探索的检察官们陷入了迷惘，不知该何去何从。

（二）司法执法联动，证据衔接不畅

行政执法机关与司法机关的联动执法已经不是新事物了，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》颁布后，行政执法机关与公安机关、人民检察院积极配合，推动了向司法机关移送涉嫌犯罪案件的工作，“行政执法与司法衔接”已在刑事领域得到了认可。在环境公益诉讼领域，检察机关与环保部门的配合对环境公益诉讼和生态文明建设也具有推动价值。在“认为加强检察机关与环保部门配合协作对生态文明建设有哪些助益”的调查中，认为“有利于增强环保执法刚性，完善环境保护的监管机制”的为89人次，所占比例为95.70%；认为“有利于防范环境污染，维护公众环境权益”的为87人次，所占比例为93.55%；认为“有利于疏导化解环境纠纷，提高公众参与环境保护积极性”的是86人次，占比例的92.47%；认为“有利于促进依法行政，廉政勤政建设”的为77人次，占比例82.80%。可见检察机关与环保执法部门的协作还是得到了两部门工作人员的认同。因此，加强检察机关与环保部门的配合协作，可以提高法律威慑力，有助于防范环境监管渎职行为。

检察机关作为国家法律监督机关，环保部门作为环境监测管理机关，二者联系的密切以及信息的畅通，使检察机关对环保执法的动态起到监督作用，同时环保执法机关也为环境公益诉讼的开展和顺利进行提供案源和证据材料。证据是诉讼的基础和灵魂，没有证据，就没有诉讼。任何案件进入到起诉阶段，都必须有证据这个载体的存在。检察机关参与环境公益诉讼，同样要收集有效的证据材料。环境公益诉讼中的证据材料的采集和保存又有其自身的特殊性，相关证据材料极易受时间变化的影响，相关的证据采集和保存需要相应的技术手段，例如企业排放的废气、废水的抽样取证及检测。环境公益诉讼中证据问题也是决定环境公益诉讼能否开展的决定性因素。

在检察机关参与环境公益诉讼的证据来源渠道中，认为主要由“检察机关自行发现”的有20人次，占比例的21.51%；从“环保执法机关移送”的有80人次，占比例的86.02%；“公安机关取得”的有23人次，占比例的24.73%，“纠纷当事人提供”的有26人次，占比例的27.96%，见图17。不难看出，案件证据的来源渠道主要是环保执法机关移送，这是环保执法机关行使环境监测管理这一职能的必然结果。当然有些案件的证据是当事人自己提供，纠纷当事人自己提供的证据往往是一些受损害的证据，对污染行为以及损害事实之间的因果关系的相关证据则很难提供。检察机关和公安机关自身具有案件侦查和调查取证的能力，检察机关可以对相关证据材料进行自行调取，公安机关办案中的一些证据也可以作为公益诉讼的证据材料。另外，关于环保执法机关在执法过程中的证据材料以及公安机关取得的证据材料在环境公益诉讼过程中转换的问题，在J市调研的过程中发现，环保执法机关在执法过程中收集的证据材料在环境公益诉讼中仍然可以作为公益诉讼的证据材料直接使用，没有因为这些证据的收集在立案之前而丧失其证据资格。当然这些证据也要真实有效，取证程序和手段亦需合法。

图17 检察机关参与环境公益诉讼的证据来源渠道

（三）证据保存困难，鉴定资质缺失

J市自2011年成功提起Z省首例环境公益诉讼案件，截至目前，一共直接提起了5例环境公益诉讼案件。水污染如此严重的该区域，仍有不少符合提起公益诉讼的案件，然而，有更多的污染案件是不能提起也没法提起的。除了某些龙头企业受地方保护主义之外，更多的是取证的问题和鉴定资格的限制。从已经提起的案件来看，案件类型分别是：第一，2011年11月3日，J市A检察院提起的某集团等五家企业铬制革污泥案；第二，2012年6月28日，B检察院诉张某某随意倾倒工业残液案；第三，2012年7月13日，C检察院诉李某某清除擅自倾倒、堆放含超标重金属污泥案；第四，2012年8月14日，D检察院诉某再生资源有限公司擅自倾倒、堆放危险化学品污泥案；第五，2012年8月，E检察院诉某有限公司向雨水管道内排放未经处理的电镀废水案。5例案件中有3例是污泥污染案件，对于污泥随意堆放进行公益诉讼相对于水污染更为容易，污泥在一定程度上属于固废，较为稳定。而水污染、大气污染具有很强大的流动性，对污染者以及污染行为与损害结果之间的因果关系的证明都是一大难题。在对J市的调查过程中，关注最多的是水污染事件，但是提起的水污染案件却很少。众所周知，J市的水为劣五类水，在座谈中还了解到，J市下属某市全市的城镇用水和农村用水都需要从外地引水。辖区内的水已无法正常饮用，该区域的水污染已到了一个危险的“坎”，因此，调研中有82人次（占88.17%）认为应对“水污染”提起公益诉讼；有53人次（56.99%）认为需要对“重金属污染”提起公益诉讼；此外，认为需要对“大气污染”和“其他类型”提起公益诉讼的频率分别为有23人次（24.73%）与11人次（11.83%），见图18。其中，其他类型包括对固体废弃物污染提起环境公益诉讼等。

图18 环境公益诉讼的类型

从对希望提起的公益诉讼类型和现实中提起的公益诉讼类型对比可得知，检察机关提起公益诉讼也是有“选择性”的提起，证据能否取得以及取得证据的难易程度是必须考虑的因素。水污染、大气污染的取证十分困难，案发时的污染程度的证据与事后的污染调查中的环境状况可能存在较大差异，导致这些证据在法庭上又极易被反驳。环境公益诉讼中最大难题是环境污染司法鉴定，目前具有环境污染司法鉴定资格的有国家海洋环境监测中心司法鉴定所、福建力普环境司法鉴定所、连云港市环境司法鉴定所、北京劳保所司法鉴定所等7家鉴定机构。Z省内还没有一家具备鉴定资格的鉴定机构为环境污染提供司法鉴定，这也导致了司法鉴定成本高以及司法鉴定的证据效力等问题。环境污染案件的另一个难题就是污染损失的计算问题，也涉及环境司法鉴定。环境污染造成的损害具有潜伏性和长期性，J市五例公益诉讼案件的诉讼请求只是单一的赔偿经济损失、恢复原状以及限期治理等，而没有对生态环境的间接损失进行估算。倾倒、堆放污泥必然会对土地、地下水造成一定的损失，而这些损失又难以计算，计算了也未必准确，赔偿金额也不一定真正能够修复已损害的生态环境。

（四）司法制度保守，延缓公益诉讼

案件进行到诉讼阶段后，检察机关基本上已经掌握了环境污染的证据和事实。污染者也意识到危害行为的严重性，对自身行为需要承担的法律责任已“在劫难逃”。在J市检察机关提起的环境公益诉讼案件中，五家污染企业基于自身利益或社会声誉的考虑，对法律责任的承担还是持一种配合的态度。案件在法庭判决之前，检察机关与污染者通过庭前协商调解，污染者对诉讼请求中的金额根据自己的经济实力进行估算来进行调解。有些实力雄厚的企业并不太在意能力承受范围之内的赔偿（补偿）数额，正如从事“J市检察院诉某集团等五家企业铬制革污泥案”的办案人员所讲述的，五家企业争相承担赔偿金额。因为这五家企业财力雄厚，少量数额的处罚，非但对企业的生产方式不会造成影响，他们还把这次公益诉讼作为一次企业形象公关。

J市五起环境公益诉讼案件全部是通过调解方式结案，这让致力于环境公益诉讼的办案人员不禁感到惋惜，因为通过调解结案远没有通过一次客观公正的判决能起到更好的社会效果和法律效果。除通过调解结案方式外，J市某基层检察院以公益诉讼原告的身份请求法院判令自然人张某赔偿因污染环境造成的直接经济损失2万元，被告人张某主动全额赔偿了因环境污染造成的损失之后，该检察院遂以“被告造成的后果已消除，环境公共利益损害得到及时修复，诉讼目的已经达到”为由撤回了起诉。诸如此类，导致J市检察机关参与的所有环境公益诉讼，未能实现零判决的突破，不利于对后续的实践探索提供典型案例的借鉴。

一审调解结案使得检察机关以提起环境公益诉讼来保护环境的刚性手段受到了制约。调解过程的协商性与判决过程的权威性相比，其社会效果和法律效果是截然不同的，判决的法律震慑力会更强。至于法院只调解不判决的原因还需要进一步分析。目前一些表象表明，调解程序简易、效率高，且不必为严格的判决书承担不确定性过失的风险。此外，结案率、服判率是法官绩效考核中的重要指标，而通过调解结案的方式有利于缓和纠纷双方的冲突、定分止争，并且能有效避免产生上诉的情况。当然，法院的保守做法并非一无是处，对于短期内解决环境纠纷，维护社会稳定确实有着不可替代的作用。但从长远来看，通过严格的审判程序才能对社会利益起到客观公正分配的作用，且对潜在的污染行为起到震慑作用，提高民众保护环境的守法意识。法院在环境公益诉讼中更应该大胆地发挥创新作用，然而，在新《民事诉讼法》施行之后，检察机关以原告资格提起的环境公益诉讼案件，J市法院往往以“法律解释没有出台，原告资格不确定”为由而不予受理。但诸多的环境保护法律条文中都有“一切单位和个人都有保护环境的义务”的类似条款的规定。实践应该走在理论的前面，司法实践活动也应当大胆创新，为理论作导引。笔者认为，在以后法院受理环境公益诉讼案件中，法院应该顶住各方压力，根据现有的法律与证据作出公正的判决，以此提升环境公益诉讼的法律效果和社会效果。

（五）起诉对象强劲，利益牵扯复杂

检察机关和环保部门共同面临着严重的地方保护主义，这使得环境公益诉讼处于十分被动的地位。地方政府的绩效考核以经济考核为主，部分地方官员为了自身的仕途，在任命期间大力引进外资，发展经济，降低企业的准入标准；放宽条件，招引一些高污染的企业入驻，这些企业在地方保护伞下显得更加肆无忌惮。在招商引资任务是摊派到政府各部门领导肩上的重任，而政府部门领导又积极参与招商引资的情况下，容易导致政府部门领导与污染企业形成不正当的利益关系。不仅如此，由于招商引资任务的繁重，也使得有些并不具备集约生产、环保资质合格的企业浑水摸鱼进入到该区域之中。在地方保护主义，经济主导型发展模式下，不仅导致了环境执法不力，还造成环境公益诉讼只能在小范围内开展、难以全面推广的后果。

污染企业往往在违法与守法之间作出经济利益的衡量。由于环保执法处罚力度小，我国的《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《循环经济促进法》中对污染行为的行政处罚最高也不超过100万元，有限额的罚款往往不能对污染者产生心理上的震慑，因为违法经营行为所带来的效益总能超过其罚款。现实中，甚至一些企业把所要交的罚款或者排污费计算到了经营成本中，交了罚款继续污染。对那些实力雄厚的企业来说，100万元的罚款更是九牛一毛。

从目前全国的环境公益诉讼案件来看，整体诉讼请求的金额还是超过了一般的环境行政处罚的罚款。但是就J市5例公益诉讼案件来看，除了首例案件的五被告赔偿因环境污染造成的直接经济损失计54万余元，数额相对较大外，其他案件都是以“排除妨碍，消除危险，恢复原状”为诉讼请求。环境公益诉讼应该以恢复生态为目标，不能走环保行政执法中“违法成本低、守法成本高”的老路子。法律的设计不能仅关注环保道义，而是要注重现实利益的考量，“在法律无助于问题解决的情况下，利益受直接影响的受害方与污染者常常会通过某种形式的‘共谋’来规避法律，导致法制的低效。”①巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》2011年第6期。J市的纺织业和皮革制造业发达，这也是水资源污染严重的重要原因。家庭作坊式的纺织生产业是该地区居民的基本生活来源，而大型企业又是该地区经济的支撑。污染的存在也是众所周知的，但是对这些污染都提起环境公益诉讼可能引起一系列的社会问题。因此，环境与经济、环境与社会的关系问题也是不得不考虑的。对于经济实力雄厚的污染企业，由于对企业处罚的经济责任往往起不到威慑企业管理者的作用，所以应适当接轨环境侵权刑事责任。如我国刑法第338条至346条规定的“破坏环境资源保护罪”，此外，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》已于2013年6月19日起开始施行。因此，应通过刑事责任作为后盾，强化环境污染责任的追究，提高环境执法、司法的权威。

四、主导之舵：检察机关参与环境公益诉讼的出路与突破

（一）放宽主体资格，维护公益权利

理论的最终目的依然是指导实践，因此，在实践中应该如何优化选择公益诉讼的主体资格，才是现阶段环境公益诉讼亟需解决的难题。在赴J市检察系统调研过程中，出乎意料的是众多检察人员都叹息今年的环境公益诉讼之路较之往年更加举步维艰。他们一致认为，若想完善检察机关参与环境公益诉讼制度，必先明确检察机关参与环境公益诉讼的法律授权。无论学者们在理论上怎样给予检察机关责无旁贷亦得天独厚的公益诉讼之资格，然而，新《民事诉讼法》第55条通过指引与限制的方式对公益诉讼主体资格进行模糊表述之后，在具体司法解释出台之前，检察机关和积极参与环境公益诉讼的环保团体均无直接提起环境公益诉讼的主体资格。以至于J市2013年迄今为止仍无一例环境公益诉讼案例。

无案件并非无污染。J市作为东部经济发展的典型地区，水污染显得尤为突出。J市的饮用水基本依靠从外部引进，在普通的民众家中，未能一直饮用经过标准化处理的桶装水，因此，普通民众的饮水问题便显得尤为突出：一是桶装水的费用颇高，不可能平衡普通民众日常生活的用水开支；二是即便通过管道方式从外地引进自来水，但由于路途遥远，管道的卫生状况等容易对自来水形成二次污染。J市水污染问题受到了各方的关注，尤其借着今年年初黄浦江“死猪”事件①2013年3月份，上海黄浦江上打捞起上万头死猪，形成黄浦江死猪横流的场面，给上海水质造成了严重威胁。参见李泓冰，励漪：《解析“死猪漂浮”疑团》，《人民日报》2013年3月19日第6版。的爆发，J市委市政府开展了深度治理水污染问题的工作。②经过访谈得知，造成J市水污染的因素众多，其中生猪养殖业是造成该市水污染的重要因素之一。2013年上海黄浦江出现的“死猪”事件，经过调查有部分死猪来源于临近的J市，因此要求J市及时处理死猪事件，制止将死猪抛江行为。经过调查，发现了生猪养殖业对J市地下水造成的消极影响。J市相关人员介绍，一头生猪的排泄物约等于四个成年人的。J市作为Z省的生猪养殖主产区，近13万的养殖户，超700多万头的生猪，而生猪的“三废”处理一直是困惑J市水质的一大问题。除了生猪养殖之外，J市的服装产业、染印产业，企业的超标排污等无不加重了该地区的水污染。

检察机关作为代表国家社会公共利益的机关，又是专门从事诉讼业务的公诉机关，因此，检察机关参与环境公益诉讼是众望所归。然而，在新《民事诉讼法》出台以后，将原本积极探索公益诉讼制度的检察院，瞬间陷入资格缺失的尴尬境地，这将让原本就缺乏活力的公益诉讼陷入更加死寂的僵局。因此，笔者认为应该尽快通过法律法规对检察机关的具体资格进行确认，具体做法可以有二：一是通过当下热议的《环境保护法》进行具体授权。二是通过检察系统自身的《人民检察院组织法》的修改，明确检察机关的主体资格，包括明确直接起诉资格，完善督促起诉、支持起诉等职能。

（二）执法司法衔接，助推公益诉讼

在J市检察机关提起的环境公益诉讼案件过程中，离不开J市环保部门的支持。根据上文问卷调查获得的数据可知，环境公益诉讼的案件来源主要是环保机关移送，其中所占比例为67.74%。由此可见，检察机关需要环保部门提供案源，提供相关的信息、数据、证据等，才能保证环境公益诉讼的顺畅进行；同时，环保部门由于其行政权在行使环境执法过程中显得力不从心，难以达到威慑环境污染者与遏制污染行为的理想效果，因此也渴望能通过与检察机关通力协作，通过司法的“钢牙”，为环境执法提供强有力的后盾。公共利益是关系全民的社会利益，在通过公益诉讼保障环境利益的问题上，环保行政机关与检察机关两者可以说是一拍即合、互助互利、相得益彰。在J市进行的公益诉讼尝试中，离不开检察机关与环保部门的有机结合、通力协作。具体举措如2010年J市人民检察院与J市环境保护局联合会签的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，成为了该市探索公益诉讼制度的行动指南。在以后的环境保护工作中，环保部门与检察机关之间的协作顺畅与否，将直接影响环保工作的成绩。

在衔接检察机关与环境保护部门的具体工作中，应当特别注意以下几个问题：一是厘清起诉顺位。在环保机关与检察机关的起诉主体资格均存在授权不明的情况下，应该考虑到，如果两者均享有一定提起环境公益诉讼的权利，那么，两者之间享有的诉权是否存在冲突？解决该问题是保证检察机关与环保机关有效协作的逻辑前提。二是证据衔接程序。检察机关与环保机关体现在环境公益诉讼中的优势各有不同，检察机关的优势体现在诉讼上，而环保机关的优势体现在获取证据上。拥有污染企业众多信息以及其他违法证据的环保机关需要熟知诉讼程序与技巧的检察机关的帮助，而熟悉诉讼程序与技巧的检察机关亦离不开环保机关为其提供必要的证据与线索。然而，行政执法的证据与诉讼阶段的证据并不是完全对应的，因此，检察机关与环保机关若想进行良好的无缝衔接，其中证据的转化将是这无缝对接工作的核心。三是联合执行。作为行政机关的环境保护部门具有主动、积极的一面。在环境公益诉讼的判决中，被告方的义务履行程度、执行效果等，可以通过环保部门进行跟踪监督，并将执行情况及时告知检察机关。

丰富人员配置，灵活人员调配，将是从事环保工作的重要保障。根据调研获得的情况来看，若想完善检察机关和环境保护部门参与环境公益诉讼的协作机制，进行适当的人员配置是必要的前提。检察机关中从事环境公益诉讼职能的任务主要由民事行政检察部门承担，而在检察系统的部门配置中，民事行政检察部门人员紧缺，在不少县级人民检察院中，通常进行“老少配”的形式，即在民行科室中，配置一位年长的资深检察官与一位新进的年轻检察官。在环保局中也存在类似的问题，环境保护部门在新中国成立之初，甚至是改革开放之始并不是政府部门里的重要职能部门，因此，在人员配置上也难以适应如今的工作强度。①据河南某县环保局局长透露：“该县环保局目前有157人，财政全供事业编制24人，剩下的133人均为自收自支人员。他们吃什么？只能吃‘排污费’。”“污染企业咋成了我们的衣食来源，我们该保护环境呢？还是保护污染企业？”一些县级环保局长表示类似的困惑。这样，环保部门与污染企业之间原本属于监管与被监管的关系，被异化为沆瀣一气的利益同盟关系。因此，环保机关作为公益诉讼主体资格饱受质疑。如J市环保局尝试的环保警察配置，仅一名警察入驻环保局。在此形势下，笔者认为，应当在财政许可的范围内，适当增加检察机关民事行政检察部门以及环境保护行政部门的人员数量。但这在短期之内难以实现，且容易给财政造成巨大负担。因此，在完善人员配置过程中，可以通过临时组成办案小组或是专案小组的形式，从各个部门中或是上下级检察系统以及行政部门中抽调人员临时组成办案小组，其人员编制仍然归属于各自部门，但通过抽调，能集中力量办理复杂的环境纠纷案件。

（三）转变考核机制，整合公益力量

新鲜空气、清洁水源等环境质量问题是关系每位公民生存所不可或缺的环境因素，因此保护环境质量并不是几个机关部门或社会团体的事情，而是全体社会主体的共同使命。生态文明建设是全民性全社会性的重大工程，而且涉及领域广阔，需要协调的部门众多。在众多的职能部门之间，往往会因为职权范围不清或者职权交叉，最终导致各部门在环境污染治理上要么积极跃进却收效甚微，要么事不关己高高挂起。总之，若没有一个强有力的机关进行统筹协调，那么环境保护、生态文明建设都将只是拆东墙补西墙的小修小补，并且对于整个大的生态环境而言，并无实质性的改善。现在众多地方政府沦入这样一种怪圈，那便是先大规模招商引资，发展经济，最终导致了环境污染，环境问题日益突出，环境纠纷矛盾难以调和；接着进行经济结构调整，关停一批重污染的企业，再给予政策优惠招商引资一批污染稍轻的企业；最后，这一批遭经济发达地区淘汰的企业又将迁向更加需要发展经济的欠发达地区。如此循环往复，从未走出“先污染、后治理”的传统老路。这也是当下各地区实行环境治理最常采取的方式。

J市在市委、市政府的牵头领导下，联合下属各级行政部门，邀请法院、检察院等司法机关共同成立生态文明建设办公室。生态文明建设办公室是一个组织协同的部门，通过市委、市政府的牵头作用，整合了各机关单位的优势，为各机关之间工作的衔接与合作提供了有效的平台；并通过制定量化的考核指标，将各机关单位的本职工作与生态文明建设相互衔接，在年终进行指标考核。这虽然是各机关单位激励各职员工作的常规举措，但由于涉及整个社会的主要管理机关，并且将抽象的生态文明建设进行具体的量化，符合党的十八大报告中提到的将生态文明建设放在突出位置，落实到各个领域的精神实质。

生态文明作为一种新的文明形态，需要通过社会各界各类主体共同践行，而政府的职能部门是关于社会职能分工较为全面系统的设计，政府的行政权辐射到社会的各个领域，因此，通过对政府各职能部门进行系统整合，在立足各部门本职工作的基础上，根据自身的行政权特点，进行生态文明指标设计，从而将本职工作与生态文明建设紧密连接在一起，长此以往，必将转变各职能部门的执法理念。司法机关作为消极、中立的国家机关，通过加入到生态文明办公室，将司法工作与生态文明建设通过具体指标的方式连接在一起，虽然指数具有僵化性，与具体生动的社会现象有一定的缝隙，但通过指标指引，将生态文明理念融入到日常司法工作之中，这未尝不是司法生态化的一种进路。

地方政府难以摈弃的政绩考核体系以及经济主导的发展模式将成为环境保护、生态文明建设的重大障碍。随着环境问题的日益突出，民众的环保意识亦有所增加，对周围的生存环境质量有了更加严格的要求。习近平总书记在全国组织工作会议上谈到选人用人问题时指出：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”①习近平：《改进考核办法 干部考核不能以GDP论英雄》，载《京华时报》2013年6月30日第1版。但是由于整个社会的经济风气，物欲横流的生活惯性，使人们不得不搁置生存环境质量而投奔于昏天黑地的经济建设之中，只要这种经济建设造成的污染不至于急性导致大量的人身财产损失。其中，某些污染企业经营者便是此种心态的极端代表。而一些地方政府对污染企业的纵容、宠溺便是造成严重环境污染事件的幕后帮凶。②正如调研中某检察官讲的一则故事：市政府领导在河边散步，恰巧遇上了环保局局长，嗅着从河水中发出发臭刺鼻的气味，不禁责问环保局局长，责怪局长环保工作不到位，该局长于是下定决心好好整治该河的污染企业，在打算将造成该河主要污染的某家企业进行严厉处罚之时，环保局局长又接到了先前市政府领导为企业求情的电话，该环保局局长只能愕然无言。地方经济的龙头企业对于地方政绩考核、解决就业问题、增加财政税收都起着举足轻重的作用，以至于地方政府对该类企业一再纵容、甚至溺爱有加，成为标榜政绩的光环。更有甚者，龙头企业与政府官员之间亦存在着不正当的关系，以至于地方政府一再给予保护。如此种种，必将阻碍环境保护，破坏生态环境。

（四）完善相关程序，规范公益诉讼

“为实现公共利益可作的努力可以很多，但是，诉讼仍然是使社会获得系统化变革的最强有力的工具。”③江伟，苏文卿：《公益诉讼社会功能论》，载《政法论坛》2009年第1期。检察机关参与环境公益诉讼除了上文所述的明确法律授权之外，仍需要构筑起一套合乎公益诉讼特殊程序的诉讼体系。检察机关参与环境公益诉讼虽然全国已有不少实践，但不太乐观地讲，此类实践都是不成体系的为了各类无关环境公益的政治作秀。若想真正落实环境公益诉讼，除了在司法实践中积极尝试探索之外，仍需要设计出一套规范环境公益诉讼的程序。适当的规制，非但不会阻碍该项制度的探索，更能保证这种探索朝着正确的方向努力。在探索检察机关参与环境公益诉讼制度中，应从参与方式、审前程序、庭审程序、执行程序等角度予以全面考虑。

在民事诉讼法司法解释出台和《环境保护法》《人民检察院组织法》修改之前，检察机关要作为环境公益诉讼的原告，直接提起环境公益诉讼将不太现实。笔者认为，即便检察机关获得了直接提起环境公益诉讼的原告资格，由于检察机关工作的特殊性以及环境纠纷的复杂性，选择直接提起诉讼的方式将为检察机关增加太大的工作压力，并且在单独提起诉讼的情况下，证据收集、诉讼费用承担、执行情况等法律效果、社会效果均将受到影响。因此，应鼓励检察机关发挥督促起诉、支持起诉等功能，联合其他主体共同参与到环境公益诉讼之中，纵使不问最终的诉讼结果如何，参与的过程亦是一场无与伦比的生态保护的法治宣传，让被督促对象铭记自己肩上的责任，警惕不作为将导致的职务犯罪，让被支持者明晰自己拥有的权利，即使实力不济也要勇于同破坏环境的违法行为做抗争，唯有不妥协的抗争才能推动环境保护的发展，生态文明的发展，才能找回曾经的绿水青山、鸟语花香……

当然，检察机关参与环境公益诉讼，至少还需要解决以下一些问题，如是否需要设置环保执法的前置程序、诉讼费用的承担方式、庭审程序的特殊设置等一系列具体程序性问题。为了防止司法权对行政权以及对普通民众的诉权造成过度干预，笔者建议在检察机关直接提起环境公益诉讼前应该设置一定的前置程序，比如应先向负有监管职责的环保机关发出履行职责的检察建议；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉等前置性限制，以此保证司法机关作为最后一道屏障的严肃性。在问卷调查中，赞成设置先向负有监管职责的环保机关发出履行职责的检察建议作为前置程序的人次最多，占总数的比例为65.59%，见图15。由于环境污染纠纷的诉讼标的往往较为巨大，因此而产生的诉讼费用也并不低，在诉讼费用的承担问题上，如果不进行明确的规定，容易挫伤各参与主体的积极性。比如检察院提起环境公益诉讼，胜诉则已，诉讼费用由被告方承担；倘若检察机关败诉，是否应该承担因此而产生的诉讼费用呢？不承担的话，法院的积极性是否又会受到削减呢？因此，在诉讼费用的承担上，应该设立专项的公益诉讼基金，该项公益基金用途之一是用于环境污染、生态破坏的修复；之二是用于支付原告因败诉而产生的诉讼费用。

（五）重塑环境伦理，培育生态价值

任何一项制度的建立，最终都要具体到人去实行，而人能否遵循制度设计的初衷，根据内心的准则约束自身行为，避免制度异化，维护正常的社会秩序呢？在这当中，人的环境伦理价值观和环保意识显得特别重要。践行生态文明建设，能否转变传统的人类中心主义价值观，认为一切生物皆为人所生的伦理观，对于改变目前的生态环境起着决定性作用。虽然官方进行了各种形式的环保宣传，联合国也将每年的6月5日定为世界环境日，但是人们的环保意识、合法维权意识仍未形成。真正的环保意识是将自身的生活环境与周围的一切社会生产进行科学的观察，对有造成环境污染、生态破坏威胁的生产行为进行合法、合理的解决。

环境公益诉讼是依法维护环境权益不可或缺的重要司法保障，而在专门从事法律监督职能的检察机关，以及专门从事环境保护工作的环保部门进行的调查，获得的数据仍不能让人满意，因此，倘若被调查的对象是针对不同行业、不同领域、不同背景的普通民众，那么他们对环境公益诉讼的熟悉程度更是可想而知。代表社会公益的检察机关，应厘清在经济发展与环境保护发生冲突时，环境优位和环境也是生产力的认识，树立“以人为本”和可持续发展的环境伦理观，方能真正遵循客观正义，维护环境公益。在所在区域受理的环境公益诉讼案件中，当事人主动申请检察机关参与环境公益诉讼的情况调查中，过半数者反映不曾主动申请检察机关参与环境公益诉讼，这样的现象同样反映了当事人不了解诉讼程序，从侧面表现出民众环保意识并不如预想中的那么高。他们一般不懂得维护权益的合法渠道与方式，这或许是对司法解决纠纷的不信任，或许是不了解，总之，他们选择的方式往往与现代法治国家的法治精神存在落差。在普通民众环保意识程度调查中，关于检察机关参与环境公益诉讼的社会关注程度的调查，其调查结果更是值得从事环保工作的人进行深思。难道所谓的环境公益诉讼仅仅是一场博人眼球的“新闻秀”与“政治秀”？为何民众环保欲望与环保责任存在如此巨大落差？

在此形势下，非但不能放松对民众环保意识的培养，而且要更加注重转变其环境伦理观。“人类目前所面临的环境危机，不是源于科学技术提供资源（或治理污染）的速度慢于人类消费资源（或制造污染）的速度。与以往的历史相比，人类目前所掌握的技术无疑是最先进的；但是，环境危机正是我们拥有如此空前的技术力量的背景下产生的。因此，环境危机是不能通过单纯的技术手段来解决的。”①杨通进：《环境伦理：全球话语、中国视野》，重庆出版社2007年版，第417页。因此，生态问题不仅仅是技术问题，环境危机的实质是价值取向问题。应树立“众生平等”、“天人合一”的环境理念，承担“赞天地之化育”之使命，从而维护自然的和谐与美丽。同时，应降低暴力方式维权事件的发生率，通过合理合法的方式进行环境权益的维护。通过让普通民众参与到环境公益诉讼过程，将公众参与原则落实到具体的维权行动之中。

（责任编辑：刘 磊）

An Empirical Analysis on Public Prosecutors’ Roles Participating in Environmental Public Interest Litigation

Sun Hongkun

At present，the public prosecutors’ roles when participating public interest litigation are still in the “trial and error” phase on the environmental public interest litigation. When procuratorates participate in environmental public interest litigation，there are no specific procedural norms and a set of operating experience for reference. In environmental disputes，environmental authorities with a lot of information of polluting enterprises and other illegal evidences need the support of prosecuting organ which is familiar with the techniques of the proceedings and skills，the prosecuting organ also needs the environmental authorities to provide the necessary evidence. Environmental authorities and public prosecutors should collaborate and use the “steel teeth” of justice to provide a strong support for environmental enforcement. Through the empirical investigation of the main characteristics and realistic constraints of prosecuting organ in environmental public interest litigation. This article attemptes to find a way which fits our county’s reality for procuratorial organ involved in the environmental public interest litigation，thus boost the construction and improvement of ecological civilization’s justice mechanism.

Procuratorial organ；Environmental public interest litigation；Judicial mechanism

D926

A

2095-7076(2014)04-0089-23

*浙江农林大学法政学院教授，法学博士。

本文系浙江省哲学社会科学规划重点项目“检察机关参与环境公益诉讼的程序研究——以14个案例为分析样本”（项目编号：12YD23Z）的阶段性成果。