京杭大运河扬州段水生态系统保护与修复的法律对策

2014-01-20刘国庆

扬州职业大学学报 2014年3期

刘国庆

(扬州职业大学，江苏扬州 225009)

生态系统指一定时间和空间范围内栖居着的所有生物与非生物的环境之间由于不停地进行物质循环和能量流动而形成的一个相互影响、相互作用，并具有自我调节功能的统一整体［1］，由水生生物与水环境所构建的具有特定结构和功能的动态平衡系统就是水生态系统。水是生命之源，是人类赖以生存和发展的物质基础。本文以京杭大运河扬州段为例，探讨保障和促进水生态系统保护与修复的法律对策。

1 扬州大运河生存现状

京杭大运河全长约1794 公里，南起杭州、北至北京，连接京、津、冀、鲁、苏、浙等六省(市)，沟通海河、黄河、淮河、长江、钱塘江等五大水系。京杭大运河是世界上开凿最早、线路最长、工程最大且至今仍在使用的人工运河。扬州因大运河而兴，自汉唐以来逐步成为江淮间的政治、经济、文化中心，被世人冠予“运河之都”、“运河明珠”的美誉［2］。淮安和扬州境内的京杭大运河被称为里运河，全长约190 公里，其中扬州段始于长江之滨的施桥镇六圩，自南向北依次经过邗江、广陵、江都、高邮、宝应等区(县)，全长约125 公里［3］。京杭大运河扬州段是南水北调东线工程的输水干河，也是扬州沿线县市工农业用水的主要水源地［4］(以下均以扬州大运河指代京杭大运河扬州段)。随着经济发展，扬州大运河环境问题日益凸显:水质下降、鱼虾死亡、水华爆发、水体黑臭……，水生态系统遭到破坏。其原因有:

1.1 自然因素

温室气体排放导致全球气候异常，使得干旱、暴雨等极端天气频发。据扬州市气象局和水利部门的统计资料显示，自1953 年以来，扬州曾发生4 次大旱灾害，其中1978 年和1994 年灾情最为严重［5］。最近一次较为严重的旱情就发生于2010 年底至2011 年6 月，导致供水紧张。泥沙淤积、洪水内涝、水土流失以及地震、地裂缝、地面沉降等自然灾害所引发的决堤溃坝、管网破裂，也同样威胁着扬州的水资源与水生态系统的安全。

1.2 人为因素

扬州大运河污染主要来自工业废水、生活污水以及农业污水，其中前两者属于点源污染，后者属于面源污染。根据扬州市环境保护局发布的《2012 年扬州市年度环境质量公报》显示，古运河生资码头水质达标率仅为16.7%，超标项目为氨氮，与大运河相连的宝应湖、高邮湖、邵伯湖和瘦西湖等湖泊营养化状况趋于加重。

农业水漫灌，地下水超采，工业设备陈旧、技术落后，公民节水意识淡薄，造成水浪费现象严重。随着工业化和城镇化进程的加快，工业和生活用水量的持续攀升将挤占生态用水，而水浪费则无疑给水资源紧张的态势雪上加霜。另外，大量的桥梁、码头和闸坝等水利设施，以及公园、观景平台等城市基础设施的兴建，再加上截弯取直、随意变向、乱开支渠、挖沙取土等人为干扰，船舶拥堵和燃油泄漏、房地产项目蚕食运河边的缓冲地带，严重破坏了大运河的生态环境，使得大运河水生态不断退化甚至恶化。

2 扬州大运河保护的现实困境

2.1 资金不足、人才短缺

水生态保护虽然是一项功在当代、利在千秋的光辉事业，但因其投入高、见效慢、周期长，往往遭遇资金和人才掣肘。通过与部分运河沿线兄弟城市对比(见表1)，可以看出扬州的经济实力较为靠后。此外，高等院校、科研院所以及大型环保科技企业偏少，人才的吸引力和竞争力在长三角洲城市群处于劣势。

表1 京杭大运河江苏段部分城市经济实力对比表

2.2 全民环保意识不强

全民环保意识不强，主要表现在环保宣传教育不够、民众环保知识缺乏、环保公众参与不足。扬州属于水资源短缺地区:一是水资源不足，90%左右的水都是过境水;二是水质型缺水，水污染较重;第三，降水时空分布不均，水资源难以有效利用［6］。水环境保护意识欠缺，许多人养成了不文明的用水行为习惯。

2.3 多头治水、管理混乱

当前我国水务行政管理体制存在“多头管理、九龙治水”的弊端，大运河流域的综合管理更为复杂，除水利、环保、国土、规划、建设、农业、交通、卫生等部门行使相关职能外，还牵涉旅游、文化、文物、园林等部门。多部门齐抓共管目的在于形成合力，以提升大运河保护的力度。然而现实却是各部门职权交叉、权责模糊、效率低下、管理混乱，与促进大运河保护的初衷背道而驰。

2.4 法律制度不健全

为贯彻落实《水法》，水利部于2004 年下发了《关于水生态系统保护与修复的若干意见》，旨在引导水生态系统保护与修复工作的深入开展。目前，扬州还没有制定水生态系统保护与修复规划，但相继出台了《节能减排工作实施意见》(2007 年)、《浅层地下水管理办法》(2009 年)、《水文管理办法》(2012 年)、《大运河遗产保护办法》(2012 年)等规章。这四部地方性规章均涉及水生态系统保护与修复，如《节能减排工作实施意见》规定，加快水污染治理工程建设，实施水资源节约利用;《浅层地下水管理办法》规定，严格执法杜绝非法取水行为;《水文管理办法》规定，市水文机构应当加强监测，为水生态修复、水环境应急治理适时提供监测资料;《大运河遗产保护办法》规定，在大运河遗产保护范围内进行防洪设施建设、河道疏浚、水利工程设施维护等工程建设时，应当按照遗产保护规划相关要求实施。由于立法目的不同，侧重点相异，所以无法对水生态系统保护与修复工作对症下药。除此之外，地方性水生态修复技术标准也处于立法空白。

3 水生态系统保护与修复的法律对策

3.1 立法方面

3.1.1 用生态文明理念引领立法工作

现代环境资源法建立在生态中心主义和可持续发展伦理观的基础上，其立法目的在于体现“生态优先”、“环境优先”的价值理念［7］。2013年11 月，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

生态文明理念的核心是尊重自然、顺应自然、保护自然，人与自然和谐共生。法律制度是文明的产物，标示着文明进步的程度。只有建立健全生态法律制度，才能从根本上化解人与自然之间的矛盾，实现自然、社会和人的和谐发展。用生态文明理念引领地方立法工作，可以从水生态系统保护与修复立法入手，坚持以人为本，深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量。

3.1.2 立足本地实情、创新地方立法

地方立法主要作用在于:一是具体实施作用，二是补充完善作用，三是实验创新作用，四是特殊调节作用［8］。根据我国《立法法》第六十三条规定，省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。第七十三条规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以制定规章。显然，扬州作为地级市无立法权，但市政府制定发布的规范性文件是国家立法的延伸和补充，在本行政区划内具有普遍约束力，是“准立法”行为。

环境问题具有显著的地域性，环境治理同样存在地区差异。水环境保护与修复立法应充分考虑辖区内河流、湖泊、水库、地下水、湿地、城市水网等具体水生态系统类型，立足本地实际情况，具体问题具体分析，集中力量解决主要矛盾，只有这样，立法工作才能有的放矢，有所建树。立法重点在于体现地方特色，难点在于法律制度创新，突破点在于增强法律法规的可操作性(或可执行性)。目前，已有部分地方进行了积极探索，积累了宝贵经验，如福建、南京、无锡、合肥等省、市出台了水环境保护的地方性法规。

3.1.3 建立水生态修复技术指标体系

国际上采用的水生态修复技术主要有三类:一是物理方法，即通过工程措施，进行机械除藻、疏挖底泥、引水稀释等，但往往治标不治本。二是化学方法，如加入化学药剂杀藻、加入铁盐促进磷的沉淀、加入石灰脱氮等，但花费大且易造成二次污染。三是生物、生态方法，如放养控藻型生物、构建人工湿地和水生植被等，此乃当前研究热点［9］。

日本在水污染治理和技术研发方面成绩斐然，尤其是琵琶湖治理堪称典范，其成功经验值得我们学习借鉴。国内部分城市已制定了水生态修复技术标准，如长沙市出台了《生态湿地保护技术指南(试行)》(2009 年)、贵阳市出台了《湖泊水库局部水域生态修复技术规程(试行)》(2013年)。旧的水利工程建设标准和规程规范大多已不适应时代发展的需要，要增加水生态环境保护的内容，建立水生态修复技术指标体系，以促进水利与水生态环境保护协调发展。

3.1.4 建立健全相关法律制度

《水法》(2002 年)第四条规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。水生态系统保护与修复工作的成功需要计划(规划)先行，所以首先需要建立水环境保护规划制度，编制水生态系统保护与修复专项规划。

山西、武汉、无锡、哈尔滨、桂林等试点省、市均已编制完成水生态系统保护与修复规划，有些已完成或超出规划目标通过了水利部的验收。在编制水生态系统保护与修复专项规划时，应划分近、中、远期目标，分别制定水资源整体规划、防洪规划、水工程建设规划等单项规划。

其次，需要建立水生态效益补偿制度。水生态效益补偿可以借鉴森林和草原生态效益补偿进行制度构建，向用水量和排污量较大的行业收取一定的费用，设立水生态效益补偿基金。同时，上游限制工业发展而由中下游反哺上游，或者上游排污向中下游缴纳排污费用。在发生干旱、污染时进行的跨境、跨流域生态调水、补水时，受益地向出让地缴纳费用作为补偿。

除此之外，还应建立和完善水环境监测、水环境健康评估、水功能区划、公众参与等制度。

3.2 执法方面

3.2.1 理顺水环境管理体制

我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的模式。水利部负责全国水资源统一管理工作，其明确7 大流域(长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖)机构作为水利部的派出机构，在流域范围内依权行使水行政职能［10］。地方各级水利部门负责所在行政区域内的水资源管理，而水环境保护则由国家及地方各级环境保护部门负责。也就是说，中国的水环境管理体制分为两大部门，水利行政主管部门负责管理水量，环保行政主管部门负责管理水质［11］。这实际上割裂了水的属性，造成了管理环节脱钩。

此外，还有国土、建设、农业、渔业、交通等多个部门关涉水行政，横向管理交叉重叠、错综复杂，而解决问题的关键就在于理顺水环境管理体制。首先应确立水利部门和环保部门为共同主管部门，其他相关部门为分管部门。其次是要明确各自的职责，做到分工明确。最后是要建立沟通协调机制，以形成合力，共同做好水生态系统保护与修复工作。

3.2.2 提高监管水平、加大执法力度

因为水有流动性，污染也随之而流动，所以需要提高水环境监管水平，加大执法力度。一是建立水质水量的动态监测网络，重点加强取水口、饮用水源地的监测工作，实行水质检测数据和污染监测信息公开、通报制度。二是建立预警与应急机制，对于污染、调水、水上交通事故、水利设施损毁等情况或潜在危险，发出相应级别的预警，并启动相应的应急预案。三是定期、不定期开展水环境综合整治专项检查，指导并督促企业单位落实整改情况，形成水环境保护的长效机制。四是加强水行政各部门协调和配合，开展联合执法行动，严厉打击、惩处偷排污水废物、擅自挖渠引水、破坏水利设施等违法行为。

3.2.3 加强执法队伍建设

水行政执法人员素质良莠不齐直接影响了执法水平和执法质量，所以需要高度重视执法人员的综合素质培养，加强水行政执法队伍建设。一是除组织业务知识学习和专业技能培训外，还需加强一线执法人员对于环境与资源保护法学、生态学等专业知识以及水环境相关法律法规的学习，真正做到依法管理、依法行政。二是加强水行政执法人员的日常管理和评议考核，实行动态管理，坚持优胜劣汰，将不合格的人员调离或者清除出执法队伍。三是实行问责制，定岗定责，将责任落实到个人，对于有法不依、知法犯法、违法执法，执法不严的人员追责到底。

3.3 司法方面

3.3.1 设立环保法庭

2010 年7 月，最高人民法院下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》明确规定，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。

目前，全国共有15 省(直辖市)共设77 个环保法庭，包括海南省高院、海口中院、无锡中院、昆明中院、江西、山东等地基层人民法院，以环保审判庭、环保巡回法庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭等四种模式存在［12］。司法途径是解决环境纠纷、维护环境权益、化解社会矛盾的有效手段，各地可以根据实际需要设立环保法庭，推动司法介入环境保护，以加强水生态的司法保护力度。

3.3.2 推动环境公益诉讼

水生态系统作为环境的有机组成部分，具有明显的公共产品属性。水生态系统无论好与坏，其承受对象一致，即受益者和受害者均是人类自己。污染受害者很难维护自身环境权益，其症结在于中国尚未完全建立起环境公益诉讼制度。

新的《民事诉讼法》(2012 年)第五十五条规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。虽然此条款语焉不详、饱受诟病，但是给地方司法机关创新地方立法、推动环境公益诉讼提供了可能。在最高人民法院相关司法解释出台之前，地方司法机关可以在推动环境公益诉讼实质性发展上进行有益探索。

4 扬州大运河的保护措施

4.1 探挖文化遗产、发展生态旅游

2014 年6 月22 日，中国大运河被列入世界文化遗产名录，大运河由此进入后申遗时代。深入挖掘、整理运河文化遗产，将其“串珠成链”迫在眉睫。扬州大运河串连起了多个江河湖泊，沿途风光优美、景色宜人，发展生态旅游的条件得天独厚。建议设计、开发出多条生态旅游线路，增加亲水平台、水上栈道、观鸟亭等旅游设施，以满足市民和游客亲水、赏水、戏水需求。

4.2 拓宽资金来源、加大科研投入

水生态系统保护与修复工作涉及面广、难度大、周期长，所以需要有充足的财力支持。除政府专项拨款外，还需积极拓宽资金来源渠道，尝试引入民间资本和社会力量，可以发起设立大运河生态保护公益信托，广泛募集善款，重点向水生态系统保护与修复技术的研究倾斜，保障大运河水生态系统保护与修复工作持续、稳定、健康发展。

4.3 培养生态理念、弘扬运河文化

党的十八大报告指出:“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。”落到实处，就是要大力倡导“爱水、节水、护水，珍惜资源、绿色消费，保护环境、节能减排”的文明新风尚，改变过去“两高一低”(即高污染、高能耗、低产出)的粗放型经济模式为集约型经济模式。同时，应传承并弘扬璀璨的大运河文化，让人们了解、热爱大运河，进而自觉保护大运河。