我国分税制改革展望

●冯俏彬

我国现行政府间财政关系的基本框架是1994年形成的分税制，基于当时的历史背景和改革任务，当时的分税制在划分税种的同时，基本上没有触动中央与地方事权划分的总体格局。随着我国经济社会形势的急剧变化，1994年分税制显示出一些问题，需要进一步深化改革。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》） 中提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，这为下一步的分税制改革指明了方向。具体而言，笔者认为可从以下几个方面着手：

一、明晰中央与地方之间的事权范围

市场经济条件下，政府间事权划分主要应遵循三个原则：一是公共产品的受益范围，具体而言：受益范围为全国的应归为中央政府事权、受益范围仅限于一个地方的归为地方政府事权、跨区域事权归为共同事权。这是市场经济条件下确定政府行政辖区范围的主要依据之一。二是信息的复杂性原则，具体而言是：全国范围内易于统一标准、信息复杂度不高的属于中央政府事权范围，而信息特别复杂、变动非常频繁的通常归为地方政府事权范围。三是激励相容原则，即中央与地方政府共同面对激励、共同承担风险，以防止道德风险和不必要的博弈成本。

《决定》提出，我国政府间事权划分为以下三个类型：一是中央事权，主要包括国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务；需要在全国范围内统一标准的基本公共服务事权。二是中央与地方共同事权，主要指具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等。三是地方事权。凡地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务，如各地主要公共产品和公共服务的提供等。总体而言，事权划分范围的基本方向是将一些不适合地方政府承担的事权上收到中央，加强中央政府责任，提高财政支出在全国财政支出中的比重，同时适当缩减地方政府的支出范围。长远而言，还应进一步细化，最好是以清单的方式列出各级政府的详细事权范围，并以制度形式相对固定下来。

二、构建地方收入体系，促进地方政府事权和支出责任相适应

市场经济条件下，地方政府担负着对本地民众提供公共产品的责任，因此应当有一定程度的财力，以实现财力与事权相匹配。现实地看，我国当前可作为地方主体收入的税种几乎没有，因此当前应重点建设满足地方政府履责需要的地方收入体系。主要包括以下几个方面：一是地方税。凡税基难于移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种，原则上应当划为地方税，如房产税、资源税等。另外，那些在本地从事生产经营活动的公司、企业，由于消费了地方政府提供的基础设备和公共服务，因此其税收中的一部分也要交给地方政府，未来要结合消费税的改革，逐渐将其培养成地方税的主要来源之一。二是转移支付。地方政府所获得的转移支付应包括两部分，一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付，二是上级要求下级承担某一特定任务、政策所给予的专项转移支付。结合我国目前的情况，一般转移支付应当成为今后地方政府收入的主要来源，要在促进基本公共服务均等化的指导思想下，理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付，重构转移支付体系。特别重要的是，要通过一定的方式，增强转移支付的稳定性和可预期性。三是少量的收费收入、基金收入、资产性收入，如各类行政事业性收费、地方政府基金性收入以及特殊的资产性收入等。四是债务收入。由于我国城镇化尚处于中期，地方面临的城市基础设施建设任务很重，各类资本性支出很高。从财政管理的角度看，资本性支出往往需要债务收入与之对应。因此，要结合我国现行地方债的实际情况，开辟为基础设施融资的阳光通道，同时加强立法监管，加强债务的使用管理、加强市场对于债务的优胜劣汰，保证地方债情况清楚、规模适度、风险可控。

三、以促进基本公共均等化为导向重新设计转移支付体系

《决定》提出，要“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付”。简言之，改革的方向是“压缩专项，增加一般”。首先要扩大一般性转移支付规模。理论上讲，实施一般性转移支付制度的目的是促进基本公共服务在各地区、各类人群之间的均等化，重点以调剂、平衡地区间财力差异为标准。我国当前的情况是一般转移支付规模较小，不能有效平衡地区间财力差异。为了达到这个目的，首先需要在国家层面上确定基本公共服务的类别和最低标准，然后在此基础上计算各地的标准财政支出和标准财政收入以及各类影响因子，最后才能测算出各地应得的一般转移支付金额。特别重要的是，一般转移支付的计算公式应当有较高的制度刚性，防止前紧后松，最终导致整个体系功能涣散。近期要增强转移支付的公开性、科学性，远期可考虑制定专门的《转移支付法》。其次，要规范专项转移支付。专项转移支付承担着促进中央特定政策意图实现的功能，理论上和实践上都有必要继续存在，结合目前的实际情况，应当收缩范围、减少种类，对现有专项转移支付进行清理合并。同时要创新专项转移支付的使用管理方式，部分引入竞争性资金使用方式，试行合同管理，以提高资金的使用效率。

总之，财政是国家治理的基础和重要支柱，担负着促进宏观经济稳定、调节收入分配、保证社会稳定等方面的重要职责。分税制改革既要学习借鉴市场经济国家成熟的经验做法，也要随着我国社会经济形势的需要进行调整。只有不断将改革深入进行下去，才能适应我国从经济大国到经济强国的需要，建立起一套既有我国特色、也符合市场经济规律的现代财政制度。