军民融合式武器装备科研生产全程监督研究

吕 彬, 肖振华

(1.中国国防科技信息中心,北京100142; 2.装备学院研究生管理大队,北京101416)

军民融合式武器装备科研生产全程监督研究

吕 彬1, 肖振华2

(1.中国国防科技信息中心,北京100142; 2.装备学院研究生管理大队,北京101416)

全程监督是维护军民融合式武器装备科研生产体系良好运行及其系统稳定性的重要手段。针对军民融合式武器装备科研生产体系特点,以及体系运行所面临技术风险、资金风险、人力资源风险、政策风险、市场风险与寻租风险等风险,界定了全程监督的基本概念、作用,并提出了军民融合式武器装备科研生产全程监督的总体思路及对策建议。

军民融合;武器装备;科研生产;风险;全程监督

军民融合式武器装备科研生产过程中军方介入的有效管控,是保证国防科技工业满足武器装备需求的重要手段。在武器装备建设过程中,由于武器装备的特殊性,以及军方需求变化随时反映在武器装备建设进程中的需要,军方对武器装备科研生产的监督管控必不可少,这也是世界武器装备建设过程中的共同规律,如美军通过评估和发布武器装备供应商以往履约情况,以及加强技术成熟度评估与实验鉴定等手段,监督约束企业的不良行为,降低装备采办风险。军方通过对武器装备科研生产的监督,可以保证需求规划的具体落实和有效竞争的实质推进。

1 全程监督与风险管理

风险是指损失发生的不确定性(或称可能性),是不利事件发生的概率及其后果的函数。风险因素是风险事件发生的潜在原因,也是风险源,它影响着军民融合式武器装备科研生产体系运行目标的实现。武器装备全寿命周期面临着许多风险,归纳起来主要有技术风险、资金风险、人力资源风险、政策风险、市场风险与寻租风险等类型。每类风险又有着各自的影响因素,即风险源。装备采购风险管理是通过风险识别、风险评估,并运用相应的技术,对风险实施有效的控制和妥善处理,确保装备采购目标的实现[1-2]。

监督是管理主体为获得较好的管理效果,对各项具体活动或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理,使其结果达到预定目标的一种管理活动[3]。全程监督是在军民融合式武器装备科研生产体系运行过程中,对武器装备研制、生产、后续维修保障服务的全寿命过程存在的各种风险因素实施监督,以维护科研阶段、生产阶段和服务阶段良好的运行秩序,反馈系统运行信息,及时对存在的风险进行有效管控,降低军民融合式武器装备科研生产体系运行的偏差和不确定性。它是控制系统中反馈回路重要的组成部分,也是装备采购风险管理的重要组成部分。全程监督包括诸多要素,分别有监督主体、监督客体、驱动机制等。全程监督涉及众多相关客体,包括武器装备采办管理主体、武器装备科研主体、生产主体、维修保障服务主体。对武器装备采办管理主体的监督主要是对武器装备科研生产过程中寻租行为的规制,对武器装备科研主体、生产主体、维修保障服务主体的监督主要是对武器装备技术路线、产品质量、后续维修保障服务、成本、进度等相关内容的管制。

2 全要素监督的总体思路

军民融合式武器装备科研生产全程监督涉及武器装备科研域、生产域和服务域[4],包括对技术、经费、成本、产品、服务等内容进行监督,其承载形式以合同为主。在科研域预先研究、型号研制、生产定型等阶段各关键环节设置监督点,主要是对竞争点和权力点的监督。在生产域总装、分系统、零部件、配套产品等各层次上,涉及采购方式的选择、合同的订立、合同的履行等关键过程中设置监督点。同样在服务域,武器装备维修保障服务过程中针对服务的采购方式、合同订立与履行等内容设置监督点。全程监督全要素监督结构如图1所示。

图1 全程监督全要素监督结构示意图

军民融合式武器装备科研生产体系运行过程中存在大量不确定因素,大体可以分为体系内部因素和外部因素。在武器装备科研生产全寿命过程中,科研域、生产域、服务域内以及相互之间的风险紧密相连,相互影响和制约。例如,技术风险往往体现在费用和进度风险中,同时技术风险一定程度反映了研制难度。所以武器装备科研生产某环节技术上有风险,该环节可能拖进度、超预算,并且如果达不到原定的战术技术指标,为了控制进度和经费风险,则只能降低原定的要求。全程(武器装备研制、生产、后续维修保障服务的全寿命过程)监督的目的是维护、纠正军民融合式武器装备科研生产体系运行状态。全程监督机制建立过程中监督点的设置主要是依据科研、生产、服务各个风险域诸多不确定性形成的风险源以及由此产生的机会成本。

3 军民融合式武器装备科研生产全程监督对策

识别军民融合式武器装备科研生产体系各个风险域中存在的风险,并在体系运行关键节点设置监督点,对重点环节进行监督,同时在规划计划、预算决算、资格审查、采购方式、合同签订、合同履行、合同审计等关键环节加强监督力度,将各个风险域的风险控制在可接受范围之内。

3.1 识别设置装备采办各阶段监督点

第一,设置科研域监督点。对科研域的重点工作内容和关键环节的监督、反馈、控制对于军民融合式武器装备科研生产具有决定意义。科研域监督管控如图2所示。

图2 科研域监督管控示意图

预研中的大部分应用技术研究和先期技术开发项目实行合同制。作为合同甲方的预研合同管理机构通过比较择优,与作为合同乙方的承研单位签订合同。另外,应用基础研究和少数探索性较强的应用技术研究类课题采取基金制形式完成经费分配和任务部署。无论是合同制,还是基金制,在比较择优选择承研单位时都存在寻租风险,同时存在大量技术路线风险、政策风险、社会环境风险等不确定性。型号研制阶段,主要包括立项论证、可行性分析、研制总要求论证、方案论证、工程研制等内容。在型研阶段存在承包单位选择的寻租风险、合同签订风险、合同履行风险、保障性风险等诸多不确定性,具体表现为技术、进度、经费、质量、腐败等内容。试验定型阶段,主要包括环境、性能和寿命试验。环境试验包括温度、湿度、气压等试验内容;性能试验包括战术、技术性能、可靠性等试验内容[5]。针对科研域预先研究、型号研制、试验定型等阶段存在的风险,以及各阶段工作的特点,在科研域各个关键工作环节设置监督点。

第二,设置生产域监督点。生产域是武器装备生产定型、规模生产与改装生产行为的集中区域,是科技成果转化为物质形态的关键环节。生产定型是武器装备设计定型后,批量生产前的重要收尾和准备工作。生产域监督管控如图3所示。

图3 生产域监督管控示意图

武器装备生产阶段,在生产许可条件限制下,企业获取生产许可的需求与许可管制供给不足造成一定的寻租风险。已经进入生产许可目录的企业获取生产合同的需求与装备采购管理部门的择优选定造成一定的寻租风险。在生产企业的选择方式上如果选择不当,存在降低竞争有效性,造成生产工艺选择不精和采购经费不必要的损失。在签订总承包合同后,如果武器装备分系统、零部件以及配套产品等层次没有展开充分、有效的竞争,同样会造成生产工艺选择不精和采购经费不必要的损失。因此,对生产域的生产许可管理、采购方式管理、分层合同订立、合同履行、生产工艺、产品质量等进行监督必不可少。要针对生产域的风险,结合此阶段工作特点,在各个关键环节设置相应监督点。

第三,设置服务域监督点。服务域是武器装备部署、使用、维修保障等行为的集中区域,是保证武器装备供给及其操作使用,保持或恢复武器装备良好战术、技术状态的重要环节。服务域监督管控如图4所示。

图4 服务域监督管控示意图

武器装备部署的重要内容就是调配保障,包括武器装备的申请、补充、供应、换装、调整、运输、交接、储备等工作[6]。它直接受装备经费、科研生产能力等因素制约,在完成武器装备部署过程中,存在质量风险、安全风险、部署前购置寻租风险等。武器装备使用是武器装备交付使用单位之后,由使用单位通过训练、演习等方式形成战斗力,并由使用部门提出使用意见和评估结果。它直接受使用地域、任务剖面、使用方式、储备和运输方式、使用人员等因素影响。

在武器装备使用过程中存在技术风险、资金风险、人才风险、政策风险等方面的不确定性。部署、使用阶段的保障方案是建立武器装备保障体系,制定维修保障基本制度,进行保障资源配置的基本依据。因此,武器装备部署、使用阶段同样存在保障性风险。武器装备维修保障是使用单位、武器装备维修保障服务单位为维持武器装备良好战术、技术状态而做的工作,并同时为下一阶段武器装备研制生产进行保障性评估[6-7]。由于在武器装备维修保障过程中存在着技术风险、资金风险、人才风险、合同订立风险、合同履行风险等方面的不确定性,因而要针对服务域的武器装备购置、使用、维修保障阶段存在的风险因素,结合各阶段工作特点,设置相应的监督点,实现对武器装备风险因素的管控,加强对武器装备信息工作的收集工作。

3.2 强化规划计划与预算过程的监督

第一,规划计划监督。在军民融合式武器装备科研生产体系运行过程中,对武器装备规划计划的监督是确保武器装备发展方向、发展期限、资源投向投量等正确性的重要手段。

武器装备规划计划监督的主要内容包括：

1)规划计划与武器装备发展战略论证中提出的指导思想是否保持基本一致;

2)主战装备、保障装备、预先研究、技术基础、科研手段建设的发展目标和重点是否符合新的规划期任务需求和武器装备发展建设的指导思想;

3)在拟制实现目标的多种规划、计划方案,并从中选取最优方案的过程中是否符合规定程序等。

对规划计划的监督,有利于克服规划计划制定的主观随意性。对实施过程中出现的问题应及时反馈,由决策部门对规划计划进行补充和调整。军民融合式武器装备科研生产规划计划监督有利于对管理风险、资金风险、寻租行为风险等的管控,并将武器装备发展过程中的技术风险在规划计划阶段尽可能降到最低。

第二,预算决算监督。装备经费分为国防科研试制费、装备购置费、装备维修管理费、装备科学研究费、专项和代管经费、装备预算外经费等[8]。军民融合式武器装备科研生产过程中对装备经费预算决算的监督,是控制武器装备科研生产存在资金风险、寻租风险的重要手段。装备经费预算决算分为宏观重点领域投向投量、中观军兵种与行业经费分配、行业内部的经费使用分配以及微观具体型号经费使用3个层次。监督主体应对装备经费运行过程中的合法性、合理性和有效性进行审核和检查,对装备经费的宏观投向投量、中观经费分配、微观经费使用各层次的预算、结算、决算进行客观、公正的审查、评估,形成全口径、分层次的预算决算监督评估体系。

另外,对装备经费管理部门收缴并列入预算管理的价拨装备收入和退役、报废装备变价收入等装备预算外收入的经费进行监督管理,以确保先期预算外收入并入下一期装备经费预算管理过程。

3.3 强化资格审查与采购方式的监督

第一,资格审查监督。武器装备承研、承制、承修单位资格是指承担武器装备及配套产品研制、生产、维修保障等任务的单位应当具备的基本条件。资格审查是军方通过对武器装备科研主体、生产主体、维修保障服务主体进行管理和监督,实现对军民融合式武器装备科研生产活动过程中风险群的间接控制。

资格审查内容重点包括科研、生产、维修保障服务经营主体保密资格、生产许可、质量认证,其他内容包括法人资格、专业技术资格、质量管理水平和质量保证能力、财务资金状况、企业经营信誉等。合理、适度的资格审查制度,是保护军民融合式武器装备科研生产市场有效竞争和规模经济的必要措施。监督主体针对资格审查设置适度性问题、资格审查内容以及公权力壁垒设置的寻租风险等进行监督,发现问题后要及时调整,既要发挥资格审查的积极作用,又要降低资格审查带来的消极影响。

第二,采购方式监督。采购方式是军方为了获取武器装备相关技术、产品、服务等“产品”,借助装备市场平台,与技术、产品、服务供应主体进行交易的形式。武器装备相关技术、产品、服务的采购方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源。装备采购部门受国家委托行使武器装备采购职责,公权力在市场环境中运行,容易造成交易机会的稀缺,在装备采购市场中形成一定量的租金,诱引寻租行为的出现。因此,应当首选寻租风险比较低的采购方式,即推行更广范围的竞争。在一定条件约束下,无论采取哪类采购方式,都必须对该采购方式下的采购流程进行监督,设置相应的反馈回路,明确激励、惩处措施,尽可能消散和控制由于采购方式选择、采购过程纰漏而造成的租金。

3.4 强化装备合同管理过程中的监督

第一,合同签订监督。合同管理是项目管理的中心环节,如果合同条款及其详细程度可以聚焦到所有风险要素上,管理好合同也就做好了武器装备科研生产中绝大部分的风险控制工作。通过对合同订立的监督管理,可以实现对技术、进度、费用、质量等风险的识别和初步管控。在合同签订过程中,监督主体要根据武器装备科研生产项目实际情况审查合同签订类型(包括固定价格合同、成本加成合同、激励性合同)是否符合要求[9-10]。

科研阶段主要监督预先研究、工程研制等技术标的、商务标的说明情况,以及相关技术、进度、费用、质量等风险问题以条款形式明晰化,尤其是对研制阶段的技术成熟度风险、工程风险以及系统整合风险,定型阶段的产品关键件、重要件、关键工序等质量风险的描述,以便于后期采取相应的风险管理措施加以应对。

生产阶段主要监督总承包合同分解情况,尽可能在纵向上吸纳更多的供应商参与竞争,最大化分层次竞争和项目横向、纵向竞争规模,以及加强对总承包合同、主承包合同、分承包合同的技术标的、商务标的等的监督,以保证相关技术、进度、费用、质量等风险问题以条款形式注入合同中。

服务阶段主要监督装备维修保障服务的标的、内容、方式、地点、期限、质量要求和费用及支付方式等条款。对涉及科研、订购、维修保障一体化采购的项目要对装备维修保障技术培训、技术资料、维修器材供应内容进行明确,从而便于以使用单位是否满意作为维修保障服务供应商服务质量衡量标准。

第二,合同履行监督。合同履行是合同双方按照合同约定以及国家和军队的有关法律、法规、标准等要求对合同规定义务的执行。军方对合同履行形式的监督主要包括：质量监督、进度监督、成本监督、经费使用监督以及合同变更、违约处理等内容。

在研制合同履行中,军方要根据合同履行计划安排,对立项论证评审、可行性论证评审、研制总要求评审、总体方案评审、分系统关键设备方案评审等关键节点进行重点监督。

在研制到生产的产品定型阶段,要对产品的关键件、重要件、关键工序或质量控制点,实施重点检查抽查。

在购置合同履行中,军方可以采用甘特图、里程碑、网络计划等进度控制技术,监督承制单位编制的生产进度计划和订货周期较长的关键配套件、总装调试、出厂试验等里程碑进度计划,分析制约生产进度的因素,督促承制单位采取有效措施,纠正进度偏差并监督、验证实施效果。针对质量问题,军方对过程质量和产品质量进行审核,督促承制方对审核中发现的问题及时进行纠正,并对纠正的有效性进行追踪检查。

在维修保障服务合同履行中,军方应对修理过程中的关键零部件加工、装配工序和工艺进行监督,对维修保障供应商提供原材料、零部件和器材按照修理技术标准实施检验,严格维修保障供应商使用新设备、新技术、新材料、新工艺审批,并进行追踪检验。

4 结束语

充分发挥全程监督对军民融合式武器装备科研生产体系建设的促进作用,是保证武器装备科研生产系统良好运行和控制系统稳定性的重要手段。以全程监督为主线,应用装备采购风险管理相应手段,建立军民融合式武器装备科研生产风险管理体系是武器装备科研生产军民融合式发展的必然选择。在全程监督中,军方可以利用合同管理等基本工具、手段对市场经济条件下的武器装备科研生产供应主体进行管控;通过寻租行为规制来对武器装备科研生产管理、采购主体进行管控。

References)

[1]吕彬,张代平.美军国防高技术项目管理概览[M].北京：国防工业出版社,2011：142.

[2]吕彬,李晓松,陈庆华.装备采购风险管理理论和方法[M].北京：国防工业出版社,2011：11.

[3]魏刚,陈浩光.武器装备采办制度概论[M].北京：国防工业出版社,2008：288.

[4]肖振华.基于产业链的军民融合式武器装备科研生产体系结构研究[J].装备学院学报,2013,24(1)：25-26.

[5]余高达,赵潞生.军事装备学[M].2版.北京：国防大学出版社,2007：231-234.

[6]李智舜,吴明曦.军事装备保障学[M].北京：军事科学出版社,2009：110,134.

[7]张景臣.军事装备维修保障概论[M].北京：国防工业出版社,2012：1-3.

[8]谢文秀,刘喆.装备合同管理[M].北京：国防工业出版社, 2012：91.

[9]白海威.装备合同管理理论与实务[M].北京：国防工业出版社,2010：51-62.

[10]程享明.英国武器装备采办管理[M].北京：国防工业出版社,2011：86-97.

(编辑：李江涛)

Researches on Whole Process of Supervision for
Civil-military lntegration Research and Production of Weapon Equipment

LÜBin1, XIAO Zhenhua2
(1.China Defense Science and Technology Information Center,Beijing 100142,China; 2.Department of Graduate Management,Equipment Academy,Beijing 101416,China)

The whole process of supervision is the important mean to maintain the well operation and stability of civil-military integration research and production of weapon equipment system.According to the characteristics of civil-military integration research and production of weapon equipment system and the technology risk,financial risk,human resource risk,policy risk,market risk,rentseeking risk,etc.that the system is facing,the paper defines the whole process of supervision concepts and role,and puts forward the general idea and countermeasures and suggestions of the whole process of supervision of civil-military integration research and production of weapon equipment.

civil-military integration;weapon equipment;research and production;risk;whole process of supervision

E 92

2095-3828(2014)01-0014-06

A DOI 10.3783/j.issn.2095-3828.2014.01.003

2013-05-22

中国工程院军民融合重大咨询项目;全国优秀博士论文专项资金资助项目(201084);中国博士后科学基金资助项目(201150M1542);部委级资助项目

吕 彬(1967-),男,研究员,博士生导师.主要研究方向：装备建设管理政策,装备采办理论与应用.