以市场为主导化解产能过剩

治理产能过剩的关键在于健全和完善市场制度，矫正导致系统性产能过剩的体制缺陷，从而充分发挥市场利用分散信息、协调供需平衡、淘汰落后企业和产能、促进产业转型升级等方面的高效率性。

2012年以来，国际市场持续低迷，国内经济增速放缓，我国工业领域产能过剩问题更加突出。在这样的背景下，如不及时化解和调整过剩产能，将会使得部分行业长期陷入难以转型升级的困局，且会引发诸多新矛盾，甚至导致经济危机。

如何化解、调整过剩产能？创造良好的市场环境，进而建立以市场为主导的化解产能过剩长效机制，或许是亟待解决又具有重要现实意义的问题。

借助新型城镇化的消化能力

2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。这是全面深化改革的一项重大举措，在我国现代化进程中具有标志性意义。在新型城镇化的过程中，城乡居民的消费结构将获得升级，并形成新的市场需求和后发优势，这是新型城镇化所蕴含的巨大市场潜力。这其中带来的市场需求或许会成为工业发展的新机遇。

新型城镇化或可从两方面扩大内需，消化部分过剩产能。一方面，新型城镇化需要加大中小城市（镇）与农村基础设施建设，以推进基本公共服务均等化与城乡一体化。这包括道路建设、教育与医疗基础设施建设、饮水工程建设、电网与通信网络建设、环境保护基础设施建设、农田水利建设等方面，这些可以拉动部分投资需求，消化钢铁、有色金属、水泥等行业的过剩产能。

另一方面，新型城镇化更注重产城互动，注重推进农业转移人口的市民化，

这将有力拉动国内消费需求的增长，包括拉动家电、汽车等消费产品的消费需求。此外，对于住宅的需求还会拉动房地产开发投资，进而增加钢铁、有色金属、水泥行业的市场需求，消化相关行业部分过剩产能。

应在政策取向上从“干预微观经济和限制竞争”转向“放松管制与维护公平竞争”。

短期措施不能用力过猛

而在短期政策方面，不宜采用直接干预微观经济、管制经济的方式实现人为的“供需平衡”，而应以避免严重产能过剩行业整体陷入生存危机与避免系统性金融风险为主要目标。

所以，首先我们需要适度地拉动需求，以缓解严重产能过剩带来的剧烈冲击。在优化投资结构的基础上，保持基础设施建设的适度增长，并通过结构性减税，刺激消费需求，减轻企业负担。

需要重点指出的是，政策力度不易过大。否则，有可能导致市场内生的产能调整与结构升级压力散失，政策退出后甚至还会进一步加深产能过剩的严重程度。

另外，还应考虑调整拉动需求政策的投入方向，重点加大农村与小城镇基础设施建设投入。应加大乡村公路（道路）、乡村教育与医疗、乡村电网与通信网络、乡村饮水工程、乡村环境保护等方面的基础设施建设投入。这既可以缓解钢铁、水泥等行业的产能过剩，又可以推进基本公共服务的均等化。

在产能过剩的行业中，新能源行业是较为引人瞩目的行业。在我国，“厂商补贴”是导致部分新能源产业严重产能过剩的主要原因。因此，需要由“厂商补贴”向“消费者补贴”转变，并积极推进智能电网和分布式电网的建设。从补贴生产者转为补贴消费者，并以此刺激太阳能发电、风电等新能源的消费需求，才能使新能源产业获得更健康的发展。

而智能电网与分布式电网的建设既可以拉动投资需求，又可以破除新能源大规模应用的技术瓶颈。我们认为，这对于缓解太阳能光伏、风电设备行业的产能过剩具有积极作用。

但是，即便某些行业产能已经出现过剩，也不能在短期内强制其退出生产。强制过剩产能退出，往往会影响到当地社会与经济的稳定。此时，应由“强制性退出”向“援助性退出”转变。应当加大失业人员救助与社会保障力度，提供再就业培训，对于落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济，帮助这些地区过剩产能的顺利退出。

最后，还应由“规模标准”向“环境”、“安全”标准转变。现行政策及政策实施中，仍将规模作为判别落后产能的重要标准，这既不合理，又可能加重产能过剩的严重程度。应转为以生态与环境保护、产品与生产安全作为主要标准，并坚决淘汰不符合标准的落后产能。

面对产能过剩，国外怎么做？

引导技术创新，淘汰落后产能：针对21世纪初传统产业产能过剩问题，美国经济重心转向第三产业，同时工业经济向信息经济转型，并引领了全球信息化革命。

扩大内需，消化部分产能：20世纪50年代，日本在产能过剩危机中实施了《国民收入倍增计划》。1961—1970年日本国民生产总值年均增长率达到10%，劳动报酬的年均增长率超过10%，形成了将近一亿人口的中产阶层。

市场调节机制为主，政府干预为辅：欧洲钢铁行业在面临产能过剩问题时，更多的是采用减产减员等市场行为来提振价格。

加快海外产业转移：日本由于本国经济发展动力不足而不断将国内产业转移，以释放过剩产能。上世纪80年代前期，日本制造业的海外生产比率仅为3%左右，20世纪90年代初提高到8%左右，而2002年达到17.1%。

根治之道：完善市场机制

个人认为，治理产能过剩的关键在于通过推进经济体制改革，健全和完善市场制度，完善配套政策消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批过剩产能，矫正导致系统性产能过剩的体制缺陷，从而充分发挥市场利用分散信息、协调供需平衡、淘汰落后企业和产能、促进产业转型升级等方面的高效率性。具体而言，从根本上治理产能过剩应该从以下几个方面着手：

调整财税体制。特别是理顺中央与地方之间的利益分配机制，进一步建立健全完整的、各级政府财力与事权相匹配的财税体制，改革以考核GDP增长为重点的官员晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机，推动地方财政透明化与民主化改革，避免地方政府为企业投资提供财政补贴。

值得高兴的是，中央已经明确提出不再“唯GDP论英雄”，这种转变方式对于减缓地方政府对企业的干预有重要意义。

加快要素市场改革。十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用。在化解产能过剩方面，我们认为，一是要推进土地制度改革，明晰土地产权，深化土地市场的改革，理顺土地市场的价格形成机制，从根本上杜绝地方政府通过低价甚至零地价供地为企业提供补贴的行为。二是要推进水资源、矿产资源、能源价格形成机制的市场化改革，使价格能充分反映稀缺程度与社会成本，避免地方政府人为压低资源价格吸引投资或补贴本地企业。

加快金融体制改革。硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系，弱化国有商业银行作为国有企业预算软约束支持主体的角色，通过市场手段提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。继续完善商业银行方面的经济体制改革，逐步实现利率市场化，使利率能真正反映资金的供求关系，使投资者在信贷过程中承担真实的资金成本与风险成本。

改革现有的环境保护体制。保障环境保护相关法规的严格执行，防止地方政府牺牲环境竞争资本流入。尽快建立全国性的钢铁、电解铝、水泥等行业企业污染排放在线监测网络和遥感监测网络，强化严重产能过剩行业的环境监管。同时，制定实施长期稳定和严格的环境政策，与治理产能过剩等产业政策目标相对独立，不能因为产能不过剩就不实施严格的环境保护政策。

完善企业破产制度，健全市场退出机制。一是要强化破产程序的司法属性，避免地方政府对企业破产程序的直接介入；二是加快培育破产管理人队伍，完善破产管理人相关规定，由中介组织、中介人任管理人，实行竞争性选任管理人，强化管理人的专业技能；三是强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务。

消除不当激励

我国产业政策曾有干预市场与限制竞争的特征，是具有“扶大限小”特征的政策模式，其挑选特定产业与特定企业给予种种优惠（补贴）政策的做法，扭曲了企业竞争行为，导致企业具有进行过度产能投资和规模扩张的倾向。我国正逐渐放弃这种产业政策模式，应在政策取向上从“干预微观经济和限制竞争”转向“放松管制与维护公平竞争”。特别是建设公平竞争的市场环境，因为这是市场优胜劣汰机制、协调供需平衡化解过剩产能机制、鼓励企业创新与促进产业转型升级机制充分发挥作用的基础。

在放松管制这一问题上，我国应从产业层面放松，并逐渐取消对微观经济的广泛干预和管制，扩大经济主体的自由度——尤其是进入、退出市场和自主投资的自由度，让不同所有制、不同规模的企业具有公平进入市场的权利。

但放松管制并不意味着完全撒手不管，支持仍然是必不可少的。不过，产业政策的侧重点应从通过行政管制提高集中度与打造大规模企业，转为对企业研发与创新行为、对提升劳动者技能与职业培训的普遍支持。

不过，将眼光完全集中在生产者上也是不妥的。产业政策应由“生产者优先”（即优先考虑生产者利益、支持生产者） 转为维护消费者权益，通过切实维护消费者权益与“顾客驱动机制”，推动产品质量、产品功能与产品附加值的提升，从而促进市场的健康发展。

善后工作不能错

实施援助退出和辅助调整升级政策是必不可少的，但不宜以资方为援助对象，也不宜以奖励退出为重点。为企业不当投资买单的政策模式，只会鼓励企业的不当投资。

援助退出与辅助调整政策的重点在于减少过剩产能调整所带来的社会成本，以及通过提高劳动者技能与支持研发创新，促进严重产能过剩行业竞争力提升与结构转型。第一，是援助劳动力转移与人力资源的再开发，要对过剩产能调整中的失业者进行救助，并对失业人员和调整转产人员进行职业培训，使其能较为顺利地在其他行业再就业。鼓励对继续从事本行业的劳动者进行技能培训与职业教育，这既有利于提升劳动生产率，缓解甚至抵消劳动力成本上升带来的过剩产能调整压力，又能为这些行业的调整升级提供必要的高技能劳动力。

另外，还需要资助技术创新与管理创新。鼓励严重产能过剩行业的企业组成技术创新或管理创新联盟，并对其研发和管理创新活动进行资助。同时，对社会资金从事产能过剩行业企业重组和技术创新提供税收优惠。从新产品开发、技术流程创新与管理创新方面着手，辅助企业从价值链低端环节向高端环节拓展，并在高端环节形成新的产能，促使企业低端环节过剩产能的退出，增强企业在国际市场上的竞争能力。