专制监督与民主监督王朝消亡的真实原因与历史借鉴

吴 丕

专制监督与民主监督王朝消亡的真实原因与历史借鉴

吴 丕

腐败与反腐败一直是中国人民关心的国家大事之一。十八大以来，新一届政治局领导高度重视反腐败工作，习近平总书记多次发出重要指示，中央纪委与监察部开展了大量工作，反腐败工作取得非常可观的成绩，这是可喜可贺的，希望能够再接再厉，争取从根本上终结腐败高发频发的局面。

在现阶段，腐败与反腐败的研究工作相当重要。最切实际的工作是对当前反腐败工作进行分析总结，推动反腐败工作的顺利进行。同时理论研究也有待于加强与提高，这不仅需要引进国外理论，更重要的是以本国的反腐败实践为基础进行理论总结，尤其需要在成功经验的基础上提出更有价值的新理论。与此同时，历史研究也有其借鉴意义。中国古代、近代、现当代历史上的经验教训都应该再作深入研究，以作为现在反腐败工作的借鉴。

中国历代王朝皆亡于腐败

中国古代在监察制度的建设方面为人类社会政治制度提供了宝贵的经验，其标志是从秦朝就建立起中央级的统一、独立的监察机构御史府，其后历代相沿并发展，到明代改称为都察院。中国古代的监察机构具有很高的独立性，它独立于行政机关，直接在皇帝领导下开展工作，它也直接外派监察御史分别对地方政府进行监督。应该说这样的制度设计对于中央集权君主专制的中国是适宜的。并且它也确实发挥了较好的作用，在一定程度上抑制了腐败的滋生与蔓延，使历代专制王朝得以维持。仅有监察机关还不够，每个专制王朝都有派遣中央官员巡视地方的惯例，巡视制度也能发挥一定的作用。古代王朝还设置谏官，负责随时对皇帝提出批评建议。

然而，对历史稍有了解的人都知道，中国历史上每个王朝最终都可以说是亡于腐败的。这就是说，常设的监察机关和不定时的巡视制度以及谏官制度，虽然能够在一定的时期发挥一定的作用，有时甚至发挥很大作用，能够维持专制王朝的生存甚至在特定时期达到政治清明的效果，但从根本上说，它们最终都不能完全有效地战胜腐败。也就是说，在专制时代，腐败永远不可能被有效地消除。腐败总是与反腐败同时并存，反腐败可以在一定时期抑制腐败的加重，但永远不可能消除腐败；而且就每个王朝来看，在长期的斗争之后，往往倒是腐败战胜了反腐败的力量，从而导致王朝的灭亡。

这一王朝兴衰的历史早就引起人们的注意与研究，对此也有各种不同的解释。比如皇位继承制度导致皇帝个人素质与能力的下降，皇帝的个人喜好影响监察的公正，官员报酬太低引起贪污泛滥，中国传统文化的缺陷，等等。但是将这些都作为中国古代政治容易滋生腐败的原因，仍然是难以给出最有力解释的。最有力的解释应该是能够清楚地说明问题产生的根本原因，并且相应地提出解决之道。

专制监督为何不能根除腐败

古今中外的政治监督制度可以区分为专制监督与民主监督两大类。专制与民主在社会发展的特定时期都是人类历史上很好的政治制度，如果达到其理想状态时，都会取得良好效果，政治安定，经济繁荣，人民生活幸福。

中国历史上开明君主严于律己、虚心纳谏，能够领导统治集团达到较高程度的清廉与高效，贞观之治就是最有名的例子。但是专制制度的根本缺陷使它必然走向衰落，中国历代专制王朝的盛极而衰已经无数次地证明了这一点。世界其他文明国家的历史也证明了这一点。这就是为什么民主是世界发展潮流的原因。

专制制度的根本缺陷是什么？首先是家天下，亦即政治私有化，把整个国家当成某一家庭或某一团伙的私有财产，自然就会形成一个与民众利益相悖的统治阶级利益集团。虽然中国古代的政治思想家也提出“水可载舟，亦可覆舟”的论点，并且也能影响到具体政治，但其影响终归是有限的。统治集团总是在稍稍能够控制天下的时候就忘乎所以，就开始腐化堕落，与民众的对立日益明显。而且腐化堕落的官僚队伍和皇权也会严重对立，统治集团内部也会矛盾重重。

这就导致监督制度的变异，其表现有：皇帝本身的腐化给皇权带来危害，比如皇帝会拒谏饰非甚至对敢于批评的正直官员实行打击报复；皇帝会利用监察制度压制、打击甚至消灭不喜欢的官员，使监察制度沦为政治斗争甚至政治阴谋的工具；统治集团内部也会形成不同派系，争相利用监察制度打击迫害对手，有时会出现大规模的政治斗争，一些轰轰烈烈的反腐败斗争背后其实是残酷的政治斗争；有时皇帝会在监察制度之外使用特务政治，对臣民实行严密监视，甚至可以任意逮捕、杀害对朝政不满的人士；由于实行的是自上而下的监察，监察官员有恃无恐，索贿受贿，从而使监察制度流于形式，严重时监察与行政官员合流，举国腐败泛滥，局面不可收拾。总而言之，在君主专制时期，反腐败一般不会成为政治上的头等大事，因为在某种意义上，腐败是整个皇族与官僚集团共同的事业，反腐败必然危及自身的利益甚至生存。这就是为什么历朝历代都与腐败相伴随并最终亡于腐败的真实原因。

民主监督才能保持政治廉洁

前面所讲专制制度下的各种弊病，在良好的民主政治中都可以消除。民主制度下，政府为社会公共事务的管理者，由人民选举并受人民监督，因而政府不可能成为腐败滋生的温床，官员不会成为特权者。全体公民享有充分的公民权、民主的政治权利，由此形成多元社会，同时言论自由保障了人民的各种利益诉求，特别是对政府的批评与监督；政府为了取信于民，必定要增加公开透明的程度，以便人民监督政府。归根到底，民主政治优于专制政治，民主监督优于专制监督，这是被实践证明了的真理。所以我们认为，中国反腐败的根本出路就是政治民主这一条路。

当我们为轰轰烈烈的反腐败运动及其成绩喝彩时，我们也要看清一个事实：即像日本总理府下的监察厅、瑞典议会监察专员公署，这些世界上有名的监察机关，它们的主要工作不是反腐败。前者是行政监察与对民众申诉的接受处理，后者主要就是接受处理民众的申诉，相当于接待民众上访。

从政治制度的设计来看，一个正常的国家，自有检察机关处理腐败案件，因为官员腐败本来就是犯罪行为，而检察机关正是针对犯罪而设的机关。日本、瑞典这些国家出现的腐败案件，有检察机关就可以应付了。当一个国家的腐败达到较为严重的程度时，它才不得不在正常的检察机关之外专设一个反腐败机关。它实际上是分担了检察机关的反贪工作而已。

我曾经把监督工作的内容分为几个层级，从轻到重分为：（1）官僚主义；（2）失职、渎职；（3）轻微腐败；（4）严重腐败。我希望在将来，中国监察与监督机关的主要工作是针对官僚主义和失职、渎职，最多再针对一些轻微腐败。我想，中国的人民群众虽然现在很高兴看到大的腐败分子被成批地揭露和处置，但是，从长远来看，他们必定是希望中国从根本上消除腐败现象，而这，舍民主之途并没有其他出路。

（作者为北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所研究员）

责编/周素丽 美编/李祥峰