论民国初年周学熙财政改革的背景

陈昱彤

摘 要：面对中华民国初年财政现状，周学熙指出“紊乱”、“枯竭”两大症结，并相应提出财政政策和经济政策建立了新的财政体系。本文就其改革之背景进行浅析。

关键词：周学熙；财政改革；背景

周学熙（1866一1947），字缉之﹐别号止庵。生于1866年1月12日（清同治四年十一月二十六）。其父周馥，清末曾任山东巡抚、两江总督、两广总督等职。清末民初实业家，政治家。开滦矿务局、启新洋灰公司、华新纺织公司、耀华玻璃公司的创办人。曾两度任职北详政府的财政总长，即1912年和1915年为陆征祥内阁和1915年徐世昌内阁财政部长。在他首任财长期间，对民初财政实行一系列改革，建立了新的财政体系。

一、财政部概况

从财政部沿革来讲，民国初期财政部的政治体制承袭清代户部，清代户部是财务行政的全国总会，全国户口、财赋收支还有其他相关政令通通由户部掌管。

清代前期实行的是中央集权的封建财政体制，此项体制基于政治的稳定，经济的繁荣。各项赋税首先由地方根据中央政令征收，然后中央通过存留起运、冬估报拨、钱粮奏销等项制度统一筹划和监督各项财政的开支。何为“存留”，何为“起运”？在各省政收的赋税，除本州县主要支出的小部分款项外，其余的都要解交布政使司库，全省钱粮再由布政使司总汇。除本省预留，其余由户部调拨，或运解，各处存留钱粮就叫“存留”，解出钱粮叫“起运”。中央用以监督各省财税收支的一套制度是冬估报拨和钱粮奏销。清制，例于每年冬季预估本省官兵下年奉铜等项经费数额，制定成册送于户部，是为冬估（亦称冬拨）。至次年春、秋二季之时，各省再分两次造本省库存银两实数册，称报拨（亦称春秋二拨）。一直到鸦片战争这种高度集中的经济政策都没有太大的变化。清王朝权利结构在鸦片战争以后发生了变化，由原来的中央集权向地方分权逐渐变化，而这种变化大多是由于外国资本主义势力的侵入引起的。中央对各省的财政干涉随着各省财权的增大，财务的愈见独立而变得越来越少。晚清时期，中央户部已无力主持筹办外债、赔款和新政经费的大量增出，于是诸政兴旺的各省分别筹措，而新增的支款率则由各省自由设定，各省又各自为政，甚至州县也各自为政，遂致国家财政不统一的状况更加严重。当时的户部以光有其表而无其实了，虽仍是“全国财政总汇”但各省因为外销不报部，其财务户部根本不甚了解。因而，庚子后的新政在财政方面首要就是财务行政。

从财政部成立来讲，财政处于光绪二十九年始设，“从来立国自非通盘筹划，因时制宜，安望财政日有起色。著派庆亲王奕励，瞿鸿机，会同户部，认真整顿。”①财政处设立的目的就在于此。当时，财政处和户部一起处理财政事务，但职位却在户部之上。清廷预备立宪后，户部改成度支部，并管辖财政处，下辖若干部门，有清理财政处和督办盐政处等。南京临时政府时期，财政部组织有总账一人，下设五司，其结构相当简单。袁世凯掌握政权以后，将“度支部”改为“财政部”。财政部内部一厅（总务厅）五司（赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司）的格局于1914年确立，除以上机关外，由于盐税在善后大借款中被用来抵债，盐务署和盐务稽核所成立，由财政部管辖。平行于财政部又设了海关税务司。税务更加具体化，但是导致官僚机构繁多，行政效率低。

从财政部管理层的变动来讲，5年之间内阁有8次更迭，熊希龄、周学熙、周自齐等人在此期间都曾担任过财政总长。频繁的更迭导致财政部内部政局十分不稳，各项制度不能正常运行。其中，周学熙任职时间最长，两年零三个月。

二、民初财政的恶化

清帝逊位之后，留给民国的是一副烂摊子，“医疮剜肉，无米为炊。内则清还洋债，裁遣军队，以及银行币制，税法盐务，无着手整理之资；外则英使开单索债于前，俄蒙协约宣布于后，列强眈眈，群涎砧肉，事机万变，险象环生”②民国承袭清朝财政体制于是呈凋零之势，财政收入无来源，国库空虚。按照前清财政体制， 中央政府的主要收入来源于各省解款。加之一些重要的国家税收又置于外国列强控制之下，如列强借口维持各国债权而控制了关税收入，《辛丑条约》、“庚子赔款”后清政府对关税的支配权己完全丧失了。“清末盐税收入已成为主要财政收入来源之一。宣统三年，资政院复核制，盐税年约4500万两，占预算总收入的14.9%，仅次于田赋与官业收入而居第三位。”③但是“庚子赔款”的数额巨大以使抵债关税加上常关税都不足以抵偿，因而盐税便作为另一项税收，被纳入列强控制的担保品之列。这些都是从国家的收入方面来看的。

再從国家的支出来看，中国在甲午中日战争中战败，日本迫使中国支付2亿两的巨额战争赔款和3000万两赎辽费，显然当时全年不到9000万两的财政收入是不足以承担这巨额赔款，不得不举借外债。1912 年1月，南京临时政府以临时大总统名义承诺将会偿还清政府所借之外债和承认其所签的条款。袁世凯掌权时为取信于列强，更是忠于偿还外债。财政来源枯竭，而对外赔款和债务去空前沉重，形成巨额财政赤字。“1913年预算，岁出总额64223.7 万元，岁入33366.1 万元（不包括外债、内债收入），赤字168高达30857.6 万元。”④因此财政改革势在必行，正如周学熙所言： “当于财政求整理”⑤。

三、周学熙就职财政总长

周学熙于光绪二十九年，东游日本时曾向日本明治维新时的财政家请教过如何理财，回国后又苦心研究日本和中国的财政问题。周学熙通过主持北洋银元局铸造新币，管理直隶天津官银号获得丰富的财政管理经验。他等待着更大的施展才能的机会，可现在机会来了但他却不愿意接受。十年来，这个泱泱大国因为内忧外患以成千疮百孔。就在面临着巧妇难为无米之炊的困境及重建国家财政体制的重任时，袁世凯强令周学熙入都，并宣布其担任财政总长。周学熙本该愉快接受的职务现在却变成不得己才担任的职务。1912年8月，周学熙就职财政总长，并兼任税务处督办。面对四分五裂的财政，中央以失去控制，几乎没有任何财政收入来源。因此建立统一的中央集权的财政体制，收回各地财政大权就成了首要任务。周学熙从各方面分析了上述国、地财政混淆体制的弊端。于是上任不到十九天，他就向国会提交了《财政政见书》，11月撰写《财政方针说明书》，在这两个文件中针对民国初期国内窘迫的财政状况周学熙指出：“而其受病之源，两言以弊之，一日紊乱，一日枯竭而已矣。”⑥在《财政方针说明书》中又具把民初财政紊乱的原因首归于统治中国几千年的封建财政体制。除此还有其他原因：其一是财政系统不明，国家与地方的收支没有明确的划分；其二是财权不统一，各省各自为政，各有各的藩司、盐使、关道以及各种税局；其三是新政繁兴，旧有税收以不足供应岁计日笨绌的财政；其四是负担不均，农商小户，苦于各种税收的苛索，而巨绅富室，却没做出丝毫的贡献。他认为“形成财政枯竭的原因也有四种：其一是信用不坚，难以利用公债调剂预算不敷；其二是币制不统一，比价变动影响国库收支，使国用日细；其三是银行基础未立，无法进行金融的灵活调剂；其四是产业不发达，工农业生产凋敝，税源枯竭。”基于此，周学熙下决心搞财政改革。他提出了相应的财政方法治理这两大症结，即用财政政策治理“紊乱”之症，用经济政策治理“枯竭。”之症。（作者单位：西藏民族大学）

注解及参考文献：

① 朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局，1958版，第5013页。

② 周叔贞：《周止奄先生别传》，近代中国史料丛刊第一辑，文海出版社1965年版，第79页。

③ 中国税务局：《中华民国工商税收史—盐税卷》，中国财政经济出版社1997年版，第17页。

④ 贾士毅：《中国财政史》（下）附录， 民国二年度岁入岁出总预算表，商务印书馆1934版，第159页。

⑤ 周叔贞：《周止奄先生别传》，《近代中国史料丛刊第一辑》，文海出版社1965年版，第81页。

⑥ 周学熙： 《财政方针说明书》，《周学熙传记汇编》周小鹃编，甘肃文化出版社， 1997 年版，第154页。

⑦ 周小鹃：《周学熙传记汇编》，甘肃文化出版社1997年版， 第154—155页。