农村宅基地问题调查与思考

彭翔

农村宅基地作为农村土地的重要组成部分，与农民的生活息息相关。但是在中国城市化进程中， 农业人口向城镇的大规模转移，源于计划经济体制和城乡二元背景下的现有宅基地制度逐渐暴露出很多问题。本论文在进行湖南省农村宅基地制度实地调研的基础上，分析湖南农村宅基地制度的运行状况，找出运行中存在的问题，揭示其原因，进而提出相应的对策。在进行湖南省农村宅基地制度运行状况调查之前，首先有必要了解湖南省宅基地制度变迁史。

一、湖南省农村宅基地制度的变迁

1、土地改革时期—农民宅基地个人所有阶段

在新中国成立初期，中央政府开展土地改革运动。湖南省农村宅基地制度也发生了重大改变，实现了由地主私有向农民宅基地个人所有的转变。土地改革后允许一切土地所有者自由经营、买卖、出租和出典土地，重新建立了农民私人所有的土地制度。据85岁村民王永全回忆，土地改革完成后，人民政府还给他们颁发了土地所有证。

随后国家进行的社会主义改革，虽然把农民主要的生产资料转为集体所有，但是农民宅基地个人所有的制度仍然没有改变。

2、从农业合作社到人民公社化—农民宅基地集体所有阶段

从农业合作社到人民公社化时期，拉开了湖南省农村宅基地由私人所有转为集体所有的变革序幕。此时，农村宅基地不再属于农民私有，也不得随意处置。在农村，宅基地都属于生产队所有，包括自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租或买卖。

3、改革开放后—完善宅基地审批制度

改革开放之后，国家完善了对宅基地的审批权限，严格审批程序。农民申请建房，不管是使用旧宅基地，还是占有新土地，都要经乡镇人民政府审核报县级人民政府批准。此外，对占用耕地的，还要办理农地专用手续。

二、湖南省农村宅基地问题

1、宅基地概念不清晰、产权不明确

虽然我们经常提到宅基地这个概念，但其实广大村民对宅基地的概念理解不深，不够明确。在宅基地的所有权归誰所有这个问题上，大部分村民仍然认为归农民自身所有，只有极少部分村民能准确了解所有权归集体所有。

2、宅基地利用情况参差不齐

（1）存在一户多宅情况。由于宅基地具有福利性，农民取得宅基地几乎是无偿的，农民都尽可能多地想占有宅基地。在此次实地访问中，约有9%的居民占有两处以上宅基地。

3、宅基地缺乏管理

（1）宅基地登记程序不严格。严格意义上说，自从新的宅基地登记办法实施以来，走完全套宅基地登记程序的农户是凤毛麟角。农民根本没有认识到宅基地登记的重要性，普遍存在认识淡薄，多一事不如少一事的态度，同时也从一个侧面说明农村宅基地登记对农民的权利保障还未形成，农民不需要办全登记手续，同样也能维护其利益。

（2）宅基地审批程序不规范。根据现行法律法规规定，宅基地使用权应当取得村、乡、县三级部门批准。但是村、乡、县在审批环节均存在着问题。在村级讨论报批程序中，一些村级干部暗箱操作，申请宅基地未经村集体讨论而由村干部私自决定。同时乡、县土地管理部门也要做到“三到场”实地审核，而调研中发现，很多村干部只是过来看看，并没有对宅基地面积进行核实。而且存在不同程度的收费现象，有土地管理费、土地手续费、工本费等，漫天要价。

三、湖南省农村宅基地问题原因分析

1、宅基地所有权主体虚置

尽管国家对农村土地所有权有明确的界定，《土地管理法》规定了国家所有和农村集体所有的两种土地所有制形式。城市市区的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。集体所有是农村集体组织拥有土地的所有权，农民个人拥有土地的承包经营权，即土地的使用权。但是农民集体组织实际是不存在的，村委会是农村集体组织的代理人。村集体作为基层组织由村委会干部代表管理集体土地，这并不能说明村委会就可以行使土地所有权权能，所以集体概念的虚幻性，导致产权主体不明。对于农村宅基地所有权，农民根本不清楚是国家、集体还是个人所有。

2、宅基地相关法律及制度不完善

（1）一户一宅制度。此次调研中，9%的居民占有两处以上宅基地的主要原因有：一是继承。农村房屋世代传承，随着社会老龄化的加快，独生子女继承上辈房屋，带来一户有两处甚至三处宅基地的机率呈现增加趋势。二是赠与。兄妹、亲戚或邻居在长沙城里打拼成功后，将农村房屋赠与家人或亲朋好友。三是购买。在建房成本增高、建筑民工难找的窘境下，村民在农村购买“二手房”的增多，购买房屋后，旧房搁置不拆的为数不少。四是迁居。农民进城镇务工定居，或搬到镇上居住后，农村宅基地及房屋仍然保留。一户一宅政策本来是为了约束农民盲目占地建房，但却束缚了宅基地实现其市场化，成为宅基地流转的直接障碍。由于农村宅基地不能转让，农村的房屋只能任其残损殆尽。村干部说，这些房屋都是村民们多年来用汗水和心血浇筑而成的，如果宅基地流转政策长期限制，这些财产只能眼睁睁的付之东流，化为乌有，实在可惜！

四、湖南省农村宅基地制度改革的建议

1、合理确立所有权的主体

应本着尊重现实、维持稳定的原则， 按现存土地边界的划分， 即乡镇农村集体经济组织代表乡镇农民集体行使乡镇农民集体宅基地所有权； 村农村集体经济组织代表村农民集体行使村农民集体宅基地所有权； 组农村集体经济组织代表组农民集体行使组农民集体宅基地所有权。每级农民集体宅基地所有权的客体是不同的， 不同宅基地上的主体都是平行关系。若一宗宅基地上同时存在多个所有权主体， 应当将权利确定给村集体经济组织， 因为乡级的管辖范围大、所管事务杂多， 而村组又太小， 不利于宅基地管理、规划， 定位在村级最有利于所有权的行使。同时也应赋予集体组织成员相应的权利，对于申请及使用宅基地的。村民有权监督、有权表决，以改变现在宅基地使用中的权利虚位状态，使集体真正能行使本该属于自己的权利。

2、建立健全宅基地的法律体系

宅基地是一个复杂的社会经济问题，涉及面广，政策性强，一定要慎重对待。而缺乏法律的保障，是当前宅基地面临的一大问题。因此，当务之急就是尽快健全宅基地的立法工作。

第一，放宽宅基地流转政策。随着经济快速发展，限制宅基地流转的操作性正在逐渐变弱。建议将宅基地使用权作为物权赋予农民，让农民可以自由转让、买卖、出租和抵押其合法取得的宅基地的使用权，使村民住宅做到物尽其用、地尽其利。

3、进行宅基地科学管理

首先，应当完善宅基地审批程序。在农村土地管理部门应对规范行使行政权力。在宅基地审批制度中，应加强公开办事制度的贯彻执行，对申请人资格、申请条件和程序等应加强管理，杜绝暗箱操作。同时也必须加强宅基地使用权发放，规范登记，切实维护广大农民的利益。（作者单位：中央民族大学经济学院）

参考文献：

[1] 汤文平.宅基地上私权处分的路径设计[J].北方法学，2010，（6）：146

[2] 王崇敏，张丽华.我国农村宅基地使用权流转的现状考察[J].河南省政法管理干部学院学报，2010（1）：117

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[5] 王崇敏，张丽华.我国农村宅基地使用权流转的现状考察[J].河南省政法管理干部学院学报，2010（01）：118