力戒城市偏向政策

本刊评论员

2013年12月24日闭幕的中央农村工作会议研究了全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策。习近平总书记指出，要“让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。

不仅如此，年末召开的中央城镇化工作会议，用罕见的笔法写到“乡愁”，提出要重视小城镇与村庄建设；农业部部长韩长赋近日接受新华社记者专访时说，城镇化要带动新农村建设，而不能取代新农村建设，搞所谓“去农村化”；最近北京等一些大城市的管理部门在讨论改变过高的市民交通出行补贴问题

这些不同层面的意见、声音、行为传递出一种新的理念与价值导向，即在国家推进新型城镇化的大背景下，如何促进城市和农村的协同发展；在探索新型城镇化的过程中，如何获取“城乡二元困局”的破解之法。

要务之一是，要对已有的“城市偏向政策”进行纠偏，并防范可能新出现的城市偏向政策。

“城市偏向”（Urban Bias）这个概念出现已近40年。

它反映了一个基本的事实，是在部分发展中国家，政策制定者并没有完全考虑到城乡之间、区域之间、不同人群之间的发展要求，也未能根据现实的发展情况及时制定合理的调配性政策。政策制定者出于多种目的，往往可能制定出更有利于城市发展的政策，比如产业较多向城市尤其是大城市集中，更多地补贴给城市尤其是大城市的市民等。

尽管这一理论还很表面化，但它仍具有一定的解释力，国外现成的案例也不少。

例如，巴西在1960～1970年代期间实行“赶超战略”，国家把重工业和消费品产业体系大多布局在港口城市，尤其是圣保罗和里约热内卢这样的大城市。巴西的农村地区一直是以传统的种植、原料粗加工为基础，由于国家不够重视农村、农业，导致出现了庞大的失地、失业、无住房、贫困农民群体。

城市偏向政策表现在政策更容易倾向于大城市，而忽略规模较小或层级较低的中小城市或小城镇的发展。国外有的理论研究发现，这种城市偏向政策甚至导致大城市与小城市、小城镇之间形成剥削与依附关系。

在巴西存在的城市偏向政策，在我国城镇化过程中值得高度警惕。

在城乡资金、土地等各类要素的流向中，总能看到一些城市偏向政策的魅影。比如，金融机构在农村获得的存款多被用于城市建设；土地指标被主要用于支持较高等级城市，例如中部某省获得的建设用地指标，96%以上用于县级以上开发区，县以下所获无几。一些大城市的基础设施投入巨大，但市民以近乎零成本的价格在享受，这是因为大城市的市民获得了比中小城市、小城镇多得多的补贴。

概括而言，城市偏向政策带来的后果主要显现在三个方面：农村凋敝；大城市过度扩张；靠近大城市的中小城市与小城镇，其人口、资源、产业都被大城市吸收，成为名副其实的“灯下黑”。

城市偏向政策执行时间越长，城乡两极分化的问题就会越严重。而城乡对立、大城市与中小城市及小城镇畸形发展，最后都会对城镇自身的发展产生负面影响。

经验与教训让我们认识到，城镇发展必须与乡村发展互相依托，大城市必须与小城市互相借力相互支持。

除了对已形成的城市偏向政策尽力纠偏外，未来的城镇化政策布局和实施，我们必须把握好城乡一体化健康发展的方向盘，确保新型城镇化沿着正确的航线一帆风顺。endprint