湖北省分蓄洪区人水争地的社会学分析

2014-01-14巨英

湖北社会科学 2014年1期

关键词：蓄洪区利益

巨英

（湖北经济学院湖北水事研究中心，湖北武汉 430205）

湖北省分蓄洪区人水争地的社会学分析

巨英

（湖北经济学院湖北水事研究中心，湖北武汉 430205）

湖北省分蓄洪区人水争地矛盾可以从利益、国家—社会关系以及文化三个社会学视角分析。从利益的角度来讲，首先需要规范“受益圈”与“受苦圈”的关系，使两大群体所承担的成本收益大致相同；其次是对相关部门严格管理，使其渎职成本高于收益，以促使其作出合理决策。从国家—社会关系分析，一是理顺相关管理部门的职责权限是当务之急，将制止人水争地现象产生的责任落实到具体部门；二是在行蓄洪建设、管理和运用补偿过程中体现大众参与，把所有利益相关者纳入决策体系，同时鼓励农村自组织的产生和发展，使其在利益博弈中有与国家抗衡的资本。从文化的视角分析，关键在于培育民众危机意识、成本意识、规范意识，使其成为能够综合短期利益和长期利益考虑的理性行为者。

分蓄洪区；人水争地；社会学

一、引言

分蓄洪区，也称为蓄洪垦殖工程，是适应长江洪水特性，利用两岸平原区地形平坦低洼地带或原有圩垸，加以人工控制，有计划地分蓄长江超额洪水的工程措施。在没有大量修建干支流以有效调洪水库的情况下，分蓄洪区既有利于削减洪峰、蓄纳超额洪水，减小洪灾损失，又有利于合理利用分蓄洪区土地开展农业生产，对保证重点地区的防洪安全具有重要作用。由于长江的超额洪量巨大，干支流可修建的水库防洪库容与之相比依然有限，而堤防工程的标准也是有限的，因此，分蓄洪区将会长期存在，并作为长江防洪工程体系的重要组成部分而发挥作用。[1](p2)

目前对分蓄洪区的研究主要集中在两个方面：一是从防汛抗旱、水利水电角度对分蓄洪区的建设和管理进行的研究，主要集中于分蓄洪区的现状、存在的问题以及解决的对策方面。如王家先和朱兆成于2008年5月根据安徽省对沿淮行蓄洪区实施应急调度的实践进行了总结，介绍了安徽省沿淮行蓄洪区现状和2007年行蓄洪区调度情况。[2](p25)刘树坤和王东胜在分析我国行蓄洪区现状及所存在问题的基础上，提出了行蓄洪区可持续发展的基本模式，进一步从实施洪水保险、鼓励移民、产业结构调整等方面探讨了保障行蓄洪区可持续发展的政策；[3](p73)二是分蓄洪区的运用和补偿问题以及由此产生的移民合法权益保护。学界普遍认为移民补偿过低，不足以使其在迁移后恢复到原有的经济状况。关于这一问题有学者在分析后提出，要尽量结合城镇建设来安置移民，国家要解决农民工的市民待遇问题，加大群众和地方政府的参与力度等对策。[4](p89)

从研究人员的分布和研究方法来看也分为两类。一类是定性研究，运用这一方法的主要是部分就职于水利水电管理部门的专家从工作实践的角度来研究这个问题，再通过借鉴国内外相关领域的一些好的做法来发现问题，提出对策建议。当然，也有少部分学者运用这一方法来研究行蓄洪区。另一类是定量研究，主要是水利水电方面的学者用数理方法来分析行蓄洪区问题，如李琳等从分蓄洪区的运行几率和分洪与否所带来的经济损失进行对比来讨论其所处地位，进而讨论它的合理利用问题。[5](p40)

从以上分析可以看出，目前学术界对于分蓄洪区的研究主要集中在实践的建设和管理层面，而本研究试图从社会学角度分析分蓄洪区管理过程中人水争地矛盾的深层原因。

二、湖北省分蓄洪区人水争地概况

1.湖北省分蓄洪区现状。

新中国成立至今，湖北省经国务院和省人民政府划定并建设的分蓄洪区共42处，其中长江干流13处，汉江干流14处，沮漳河6处，汉北河6处，府河3处。分蓄洪区总面积11559.12km2，有效蓄洪容积470.078亿m3。其中荆江分洪区于1953年建成，曾先后3次分洪，累计分洪总量122.6亿m3；杜家台分洪区于1956年建成，至今累计分洪20次、累计分洪总量184.9亿m3；汉江中游的邓家湖、小江湖分蓄洪民垸分别于1954、1964、1983年3次炸堤扒口分洪，仅1983年就分蓄洪水9.65亿m3。这些分蓄洪区的建成和运用，为保护荆江大堤、减轻洞庭湖区防洪压力以及保障汉江下游广大平原地区防洪安全发挥了重大作用。[6](p24)

2.湖北省分蓄洪区人水争地矛盾。

湖北省分蓄洪区内人水争地的矛盾长期存在，突出表现为占用行洪滩地，形成多处卡口，严重阻碍了汛时洪水的顺畅下泄。特别是改革开放以后，随着经济发展和社会转型，蓄洪区内乱围乱垦现象愈演愈烈，给汛期分洪决策及安全转移带来严重困难。例如杜家台分蓄洪区内共有大小围垸29个，其中武汉市蔡甸区21个，武汉市汉南区3个，仙桃市5个，围垦面积约521.86 km2，占分蓄洪区总面积的85%。由于分蓄洪区内的行洪滩地被大量围垦开发，行洪道内又人为形成阻洪障碍，造成行洪河道局部河段壅水严重，不仅危及分洪道堤和分洪区外包线围堤的安全，而且还严重影响了黄陵矶闸泄洪功能的发挥，大大增加了分洪成本。[7](p99)

三、原因

（一）利益视角。

1.受害分节化:受益圈与受苦圈。

受害分节化理论主要是描述受害者的分布状况以及社会纠纷过程的复杂性。日本学者于1985年出版的《新干线公害——高速文明的社会问题》一书，以社会运动论为轴线展开了反公害运动研究。他们发现大规模的地域开发往往会造成加害者即受益者的“受益圈”与被害者即受苦者的“受苦圈”之间的相互分离，形成获利空间与受害空间。问题的核心在于，一部分人所享受的便利性建立在他人的正当权利被剥夺的基础之上，造成了大量社会矛盾。[8]

分蓄洪区是我国江河防洪系统中不可缺少的组成部分，是保护下游经济发达平原区的必不可少的重要防洪手段，但是在这一工程的巨大光环背后却隐藏着严重的公害问题。一方面分蓄洪区具有全流域公益性质，其受益圈并不局限于本辖区，具有一般公共产品的非排他性特点；另一方面本辖区的受益者同时也生活于受苦圈当中，不得不经受区域发展方面的各种限制，或是将其安身立命的土地让位于防洪系统，有时甚至忍受着搬迁至其他地区的巨大损失以及由此带来的各种问题。受益圈把免于遭受自然灾害的成本转嫁给河流中上游周边地区，造成了受益圈和受苦圈的分离（当然，这里受苦圈与受益圈部分重叠，但是成本完全由受苦圈来承担），造成了两大群体的利益对立。

2.分蓄洪区人水争地的利益分析。

经济人假设认为，每个人都会依据所掌握的完全信息来作出最有利于自己的决策。这是一种纯理论视角分析，在现实过程中，利益主体仍会采用这种方式，但其所掌握的信息并不完全，同时，公民社会的成长使利益主体有时能利用其在组织中的地位来作出有利决策。人水争地矛盾面前各方主体如何行动主要取决于：所掌握信息的全面性、准确性；是否有（制止）人水争地的有关行动的成本－收益比较；在社会关系网中所处的位置。

表1分析了分蓄洪区人水争地背后各方利益主体的信息掌控情况、成本－收益比较、行动决策与组织特征。这些主体可分为三类，一类是除受苦圈外的受益圈，他们并不承担建设分蓄洪区的直接损失，对其成本也普遍存在“搭便车”行为。由于缺乏人水争地后果的信息，对这一行为基本属于无所谓状态。第二类是受苦圈，这一群体虽然也是分蓄洪区建设的受益者，但从现状来看其所承担的短期直接成本巨大，如利用土地受限、被迫搬迁等，而生存压力以及管理的无序又使其选择忽略小概率事件而与水争地。第三类是相关管理部门，虽然村、镇干部与水利管理部门立场并不一致，前者为了社会大局而牺牲了区域利益，同时也需照顾区域利益，后者则完全出于公共利益，但是当管理处于无序状态时，两者甘愿为社会稳定及辖区贫困而牺牲长远利益，因为这样带来的政治收益更大。由此看来，在目前的状况下，尚无法解决人水争地的矛盾。

（二）国家—社会关系视角。

1.国家—社会关系的无序。

因处于社会转型时期，我国的国家－社会关系也处于逐渐调整的过程中。分蓄洪区在社会转型的大背景下也存在着管理体制不顺，责任不明，国家－社会关系无序的状态。如2000年7月，湖北省决定委托湖北省汉江河道管理局承担杜家台分蓄洪区的建设管理职责，杜家台分蓄洪区建设管理局（以下简称杜管局）局长由湖北省汉江河道管理局局长兼任，并成立了蔡甸、汉南、仙桃、汉川等四个管理分局。但是杜管局与4个分局之间只有形式上的隶属关系，并无实质上的行政关系，有名无实，责任不明。[7](p99)杜管局和4个分局也没有常设的专管机构、人员编制、管理经费和事业经费等。另一方面，作为村委会和基层政府的乡、镇政府与河道管理（分）局并无直接的隶属关系，从而后者并无权力制约前者的行政行为，这在一定程度上使乡、镇政府默许了村民与水争地，区内围垦开发建设的无序状态。

2.国家—社会关系的失衡。

表1 分蓄洪区人水争地的利益分析

根据现行法律，村民委员会是村民自我组织的基层群众性自治组织。然而就湖北省分蓄洪区的基层组织来看，行政化色彩深厚，自治程度较低，与村级正式组织的行政化相对应，村民的自组织几乎处于真空状态。正是由于国家－社会关系力量对比的失衡，使人水争地矛盾日趋恶化。国家为了公共利益牺牲部分群体的利益，这使国家得以采取强制性手段。然而，正如斯科特总结的20世纪乌托邦式的大型社会工程失败的四个因素的存在（重塑社会的现代国家机器的简单化、新制度设计者的极端现代主义意识形态、有愿望也有能力使用强制权力的国家以及缺少抵制上述计划能力的软弱的公民社会），[9](p1-9)由于并未真正使民众参与分蓄洪区的建设过程，运用补偿方面也基本上是政府的单方面行为，当民众缺乏与这一计划发展过程相抗衡的能力之时，往往会采用“弱者的武器”来表达其不满——轻者出现人水争地矛盾，重者则是对无辜公职人员或公共设施的袭击。

（三）文化视角——“私”的观念。

在集体化时期，中国农民的“私”转变为平均主义时代特有的“私”观念。在那一时代“大锅饭”的管理体制下，分蓄洪区作为公共物品，与村民的个人收益并无直接关系。同时，农民因“干多干少一个样”，缺乏生产积极性，完全没有开垦围地的需要，即使发生人水争地现象，也是集体主义价值观下的集体行为。因此，基本上不存在人水矛盾。随着集体化时代的终结，费孝通先生所述的原有“私”观念开始重新显现威力。联产承包责任制使农民收益与土地数量之间具有正相关关系，在分蓄洪区开垦围地成为人们的普遍想法，近些年来人口激增、生存压力增大则进一步加剧了这一现象的产生。这就产生了“环境两难”现象：个人越是按照对自己合理的方式行动，其结果对整个社会就越不合理。问题不是出在个人过于愚昧而是过于精明。[8]对于行蓄洪效果这一长远视角下的公共物品，出于“私”的考虑，个人只管使其利益短期内最大化，至于后果应由“公”来负责。美国学者哈丁在《公地的悲剧》一文中指出，环境问题的产生与人的最大化追求有着密切的关系，他举例说“想象草原对大众开放，估计每个牛郎都会在公地饲养最多的牛只。数百年来，这样的安排都是相安无事，因为部族战争，偷猎和疾病把人和动物的数目保持在土地承载能力之下。最终，人们长久渴望的社会稳定的一天到来，是醒悟的时候了。这时，公地的内在逻辑无情地导致悲剧”。[10](p1244)

可以预见，分蓄洪区因人水争地而导致洪水袭来时行蓄洪效果较差也是“公地的悲剧”。

四、结语

1.分蓄洪区人水争地的利益主体多元化，首先需要规范“受益圈”与“受苦圈”的关系，使这两大群体所承担的成本收益大致相同，这有助于使后者脱贫的资金来源多源化。其次是对相关部门进行严格管理，使其渎职的成本高于收益，促使其作出合理决策。

2.针对分蓄洪区人水争地过程中国家－社会关系的无序状态，理顺相关管理部门的职责权限是当务之急，将制止人水争地现象产生的责任落实到具体部门。国家－社会关系的失衡则需要在行蓄洪建设、管理和运用补偿过程中体现大众参与，把所有利益相关者纳入决策体系，同时鼓励农村自组织的产生和发展，使其在利益博弈中有与国家抗衡的资本。

3.文化观念是个体行为的主导力量，因此，解决人水争地的矛盾，关键在于培育民众危机意识、成本意识、规范意识，使其成为能够综合短期利益和长期利益考虑的理性行为者。

参考资料：

[1]杨谦，徐元明.浅析长江分蓄洪区运用补偿[J].水利水电快报，2000，（21）.

[2]王家先，朱兆成.2007年安徽省防御淮河洪水过程中应急预案的启动与行蓄洪区调度[J].中国防汛抗旱，2008，（5）.

[3]刘树坤，王东胜.行蓄洪区可持续发展战略探讨[J].自然灾害学报，1999，（4）.

[4]王九大.基于移民迁建的沿淮行蓄洪区农民权益保障研究[J].农村经济，2008，（10）.

[5]李琳，等.洞庭湖分蓄洪区合理利用的研究[J].广东水利水电，2007，（1）.

[6]聂世峰，关洪林.湖北省分蓄洪区建设与管理的对策建议[J].中国水利，2008，（15）.

[7]郭俊，等.杜家台分蓄洪区建设与管理现状及对策[J].人民长江，2011，（1）.

[8]李国庆.环境事件中受害者与受益者的博弈——日本环境社会学的四个研究范式[N].中国社会科学报，2011-6-14.

[9]詹姆斯·斯科特.国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].王晓毅，译.北京：社会科学文献出版社，2004.

[10]Garrett Hardin.The Tragedy of the Commons [J].Science,1968,（162）.