4G牌照发放的政策指引与法律规则

战宇

为贯彻落实国务院《关于促进信息消费扩大内需的若干意见 》要求，工业和信息化部于2013年12月4日向中国移动、中国电信和中国联通颁发了“LTE/第四代数字蜂窝移动通信业务（TD-LTE）”经营许可牌照，正式拉开了国内4G商用的序幕。

一、4G牌照发放的政策指引

国务院印发《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》 中指出，我国当前居民消费升级，工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步推进，信息消费具有良好的发展基础和巨大的发展潜力。加快促进信息消费，既能有效拉动国内需求，催生新的经济增长点，又能提升和发展服务业，推动经济转型和民生改善，是一项既稳增长又调结构的重大举措。预计2015年信息消费规模将超过3.2万亿元，年均增长20%以上，带动相关行业新增产出超过1.2万亿元，互联网的新型信息消费规模达到2.4万亿元，年均增长30%以上。适应经济社会发展需要的信息基础设施初步建成，城市家庭宽带接入能力基本达到每秒20Mbps，部分城市达到100Mbps，农村家庭宽带接入能力达到4Mbps，行政村通宽带比例达到95%，智慧城市建设将会取得长足进展。

为促进信息消费，目前我国的主要任务包括：加快信息基础设施演进升级。发布实施“宽带中国”战略，完善电信普遍服务补偿机制，推动于2013年内发放第四代移动通信（4G）牌照，全面推进三网融合；增强信息产品供给能力。实施智能终端产业化工程，支持研发智能手机、智能电视等终端产品，推进新一代显示技术突破，引导社会资金投资集成电路产业，提升软件业支撑服务水平；培育信息消费需求。推动云计算服务商业化运营，加快物联网和北斗卫星导航产业化，开展物联网重大应用示范，丰富信息产品和信息消费内容，大力发展电子商务；提升公共服务信息化水平。促进公共信息资源共享和开发利用，实施“信息惠民”工程，推进教育、医疗优质资源共享，普及应用居民健康卡，推进金融IC卡在公共服务领域的应用；加强信息消费环境建设。推进身份认证、网站认证和电子签名等网络信任服务，规范互联网金融服务，依法加强信息产品和服务的检测和认证，加强个人信息保护，出台个人信息保护法律制度，规范信息消费市场秩序。

各级政府需要陆续出台促进信息消费的政策。首先，深化行政审批制度改革。清理涉及信息消费的行政审批事项，消除各种行业性、地区性、经营性壁垒，降低互联网企业门槛。其次，加大财税、金融政策支持。依托现有支持企业技术创新的政策，对互联网、软件企业给予税收等方面的优惠，改善企业融资环境，优先支持互联网小微企业，完善信息服务业创业投资扶持政策。再次，改进和完善电信服务。建立健全基础电信运营企业与互联网企业、广电企业、信息内容供应商等的合作和公平竞争机制，加强资费监管，鼓励和支持民间资本进入电信业。最后，加强法律法规、标准体系建设以及信息消费统计监测，在有条件的地区开展信息消费试点示范市、县、区建设。

二、4G牌照发放的战略意义

4G具有上网速度快、延迟时间短、流量价格低廉等特点，能够有效实现移动状态下的高速数据业务。4G建设不仅可以满足移动用户高速无线上网的需求，而且可以促进移动互联网业务应用持续深入，推动移动生产办公、移动电子商务、移动交通物流、智慧家庭等行业信息化服务不断扩展，并催生更多的业务形态和服务模式，让更多的用户分享到4G发展带来的成果。

在当前重要的发展机遇期，加快推动4G商用发展，对促进信息消费、拉动内需、带动产业链快速发展、实现国家创新战略具有重要意义。一方面，4G建网过程需要采购大量网络设备，未来这些设备可能还会进一步升级改造，这将刺激我国设备制造企业研发先进技术；另一方面，4G带动手机终端的升级换代，将促进终端生产企业制造更先进、更丰富的终端产品。4G发展的结果是网速快、终端好，最终推动软件企业开发出更好的应用程序，进而带动整个电信服务水平的提升。

结合历史经验，移动通信网络的部署可以直接或间接地拉动经济增长，创造就业岗位。以3G发展为例，我国3G发展头三年，已直接带动投资4556亿元，间接拉动投资22300亿元；直接带动终端业务消费3558亿元，间接拉动社会消费3033亿元；直接带动GDP增长2110亿元，间接拉动GDP增长7440亿元。同时，3G的发展也增加了社会就业机会，发展三年直接带动增加就业岗位123万个，间接拉动增加就业岗位266万个。在此基础上，随着4G网络的建设部署和4G新业务的不断推出，拉动经济增长和创造就业岗位的效果将更加显著。工业和信息化部将会同相关部委，继续采取有效措施，大力支持并推动相关企业加快建设和优化移动通信网络建设，不断提升网络服务水平和用户服务品质，努力丰富移动互联网业务应用，促进信息消费，有效拉动需求，持续促进信息化工业化的深度融合。

三、4G牌照发放符合国际法律规则

工信部依照法定程序，遵循“客观、及时、透明和非歧视”原则向中国移动、中国电信、中国联通三家企业发放TD-LTE牌照，牌照发放符合国际法律规则。三家运营企业均已开展TD-LTE规模网络试验，TD-LTE技术的完善程度和产业发展的成熟程度已具备规模化商用的条件。工信部根据企业申请，依据法定程序，批准企业开展LTE-FDD 网络技术试验，系统验证LTE-FDD和TD-LTE混合组网的发展模式，并将在条件成熟后，发放LTE-FDD牌照。目前，考虑到保障网络信息的安全，4G牌照只针对我国主导的TD-LTE技术发放。那么，工信部为何还要开展LTE-FDD试验、未来还打算发放LTE-FDD牌照么？TD-LTE和LTE-FDD都是新一代移动通信的国际标准，TD-LTE与LTE-FDD相互融合并共同发展已成为未来全球移动通信产业的趋势，目前全球已有10个TD-LTE和LTE-FDD的商用双模网络，我国已规划了TDD和FDD制式的无线电频率，为充分利用频率资源，方便用户在国内外都能很好地使用移动通信业务，我国需要统筹发展TD-LTE和LTE-FDD。接下来，我国将研究加强网络信息安全方面的相关技术措施，并积极开展保障我国网络信息安全、保护个人信息等方面的立法建设工作。endprint

从TD-SCDMA产业链发展的历程来看，信息运营企业的竞争优势取决于创新和服务能力，而不是网络技术本身，决策层不应该将发放不同的网络制式牌照作为平衡市场格局的手段，而应该站在国家利益的高度上制定4G牌照政策，最理想的做法是只向三家电信运营商发放TD-LTE牌照，同时加大对TD-LTE产业链的系统性支持。“技术中立”和“市场决定”一直是信息运营商网络制式选择上的说辞，这并不是普遍真理，也不适用于所有行业。这其实是发达国家对于发展中国家的制约手段，如果完全奉行中立原则，发展中国家的信息产业将永远无法发展。从世界历史发展来看，当国家处于追赶阶段时，无论德国、美国、日本、韩国，都并未坚持“技术中立”原则，而是最大限度地支持本国技术的研发。例如，美国对华为中兴的安全调查以及设备禁入，欧盟甚至直接要求我国政府保证欧洲企业在华市场的份额。“技术中立”和“市场决定”真能够保证中国的利益吗？如果是这样，美国、欧盟为什么不是在所有场合都坚持“技术中立”和“市场决定”？其背后的核心问题还是不同国家的利益需求。我国技术创新成效不大，最根本的原因不是技术开发不出来，而是缺乏对本土技术的市场支持，这与日本、韩国经济和技术追赶的经历截然不同。对于处于追赶过程中的国家而言，为本土企业和本土技术提供相当的市场保护，是成功追赶的必要条件。1980年之前，日本通过限制轿车进口保护本土企业，提升了本土企业的盈利和创新能力，最终成就了丰田、尼桑等日本汽车工业在全球的成功。可见，开放市场不是提高本土企业竞争力的必要条件，市场保护也不是国内企业竞争力弱的根本原因。

“TD-LTE”作为具有自主知识产权的4G国际标准，是典型的系统性创新，这在我国信息通信产业领域是绝无仅有的，更应该加大扶持力度。产业链环境窘迫的TD-SCDMA，在各方面的努力下，我们都能够实现今天的反超，产业链更为强壮和健康的TD-LTE，如果多方面举措得力，肯定能够实现与LTE-FDD平分天下。工信部站在国家利益的高度上，系统考虑4G牌照的再发放，这不仅是技术和产业的问题，更关系到国家网络和信息安全，在互联网、云计算、移动互联网高度发展的今天，网络和信息安全至关重要，而选择TD-LTE更有利于解决这一问题。

运营商作为4G牌照发放的核心利益相关者，在当前阶段还是出现了较大的分歧。中国移动在非常积极地推动TD-LTE，但中国电信和中国联通似乎更希望发展LTE-FDD。纯粹从运营企业的角度来看，存在不同的诉求是可以理解的，我国之前发放了三张不同的3G牌照，移动从TD-SCDMA升级到TD-LTE更加平滑，联通从WCDMA升级到LTEFDD成本更低，而电信则是希望能够借助LTEFDD摆脱之前的CDMA小众技术的尴尬。但站在国家利益的高度上来看，三家运营商都只获得TD-LTE牌照是最为合理的选择。从信息行业的发展来看，网络技术本身已经不再是最核心的竞争优势，企业的发展战略、业务创新与服务能力才是关键的问题。三家企业获得TD-LTE牌照，并不会损害电信与联通的竞争力。电信和联通在建设覆盖全国的优良TD-LTE网络过程中，或许需要支付额外的投资，而这两家现有的盈利和投资能力并不充足。这个时候，国家有义务给予必要的税收优惠和资金支持。三家运营商通过开展业务、特别是新业务进行竞争，而不是从网络本身的差异性获得优势。企业管理水平的高低、企业自身努力程度的大小可以更好地体现市场竞争的本意，只有在公平竞争中形成的平衡才是最终的平衡。endprint