铁岭市城镇化发展现状、问题及对策

2014-01-13程晓明

地方财政研究 2014年5期

关键词：铁岭市城镇城镇化

程晓明

（铁岭市财政科学研究所，辽宁 112000）

铁岭市城镇化发展现状、问题及对策

程晓明

（铁岭市财政科学研究所，辽宁 112000）

十八大提出“新型城镇化”，是在城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。未来中国新型城镇化建设，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升“转型”。铁岭作为传统的农业大市，近年来以加快工业化进程来带动城镇化，使铁岭的城镇化得到了快速发展，但总体上城镇化率仍远低于全国、全省的平均水平，这是铁岭市经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点。为此，本文分析了铁岭城镇化进程以及存在的问题，提出加快铁岭城镇化发展的对策建议。

新型城镇化工业化可持续发展

作为发展中国家，我国正处于城镇化高速发展时期。党的十八大提出“新型城镇化”要求，对于城镇化发展相对滞后的铁岭，是摆在面前重要课题。铁岭是传统的农业大市，其城镇化率低于全国、全省的平均水平，虽然近年来城镇化得到了快速发展，但与发达地区相比差距较大，已成为铁岭市经济社会发展诸多矛盾最突出的聚焦点。

一、铁岭市城镇化发展现状

“十五”以来，铁岭市扩大对外开放，加大招商引资力度，积极引进一批骨干项目，“投资主导——项目推动”是这段时期经济增长的主要动力，为城镇化快速发展提供了强有力的支撑。为增强城镇化发展动力、拓展城市发展空间，铁岭市大力实施工业化和城镇化“双轮驱动”战略，以打造“中国北方魅力水城”、扩大中心城区为重点，全面推进5个副中心城市和18个中心镇建设，加快了城镇化建设和辽北城市群建设。当前，铁岭市城市功能不断完善，公共服务水平逐步提升，正处于城镇化快速增长的阶段。

1.城镇化水平快速提高。近两年，铁岭市城镇化率以每年增加两个百分点的速度提高，增速位列全省第三，是建市以来铁岭市城镇化发展最快的时期。2012年全市域内常住总人口267.9万人，其中镇区常住总人口124.1万人，城镇化率达46.32%。

2.城镇综合承载能力显著提升。建设昌图滨湖新城、开原滨水新城、西丰寇河新城、调兵山新城，城镇空间拉大。中心镇建设步伐加快，完成房地产开发面积15万平方米，相当于过去10年总和，凡河镇、庆云堡镇、老城街道跻身全省百强乡镇。城市基础设施建设力度不断加大，包括银州区、清河区、开发区和凡河新区在内的城市市政公用设施有效供给普遍增加，人均普及率不断提高。城市用水普及率达到97.5%，综合燃气普及率为97.4%；城市道路329公里，人均城市道路面积18.4平方米；城市污水处理率达到100%，垃圾无害化处理率100%；城市公共绿地面积442公顷，人均公共绿地面积达到9.8平方米，建成区绿化覆盖率39.3%。社会保障覆盖面不断扩大，水平逐步提高。就业、教育、卫生、文化、体育、养老等公共服务设施不断完善，公共服务能力显著增强。

3.城镇产业迅速发展。随着工业化和城镇化的加速推进，铁岭市城镇的产业结构呈现为“二、三产业共同主导，以二产业为主”的发展格局，工业成为城市的支柱产业，服务业蓬勃发展。2012年，三次产业增加值比重为19.7∶51.9∶28.4。服务业呈现出前所未有的活力，成为推动城镇化发展的另一突出亮点。第二产业增加值同比增长9.1%，拉动GDP增长4.8个百分点；第三产业增加值同比增长11.5%，拉动GDP增长3.3个百分点。以沈铁工业走廊建设为标志的工业园区专业化、特色化、集群化已逐步形成，9大产业集群销售收入全部超过100亿元，其中7个进入省重点产业集群行列。4个服务业聚集区晋升为省级现代服务业集聚区。房地产业快速发展，旅游产业、会展业亮点纷呈。

4.城镇化推进方式实现创新。近年来，铁岭市政府高度重视土地流转，大胆探索创新，引导、鼓励、支持农民依法、自愿、有偿地对30年土地承包经营权进行规范有序流转，促进土地向集体经济组织、农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户流转，实现了土地规模、集约经营和农业产业化，转变了农民生产方式和生活方式，实现了农村劳动力就地就近转移，使农民身份向农业产业工人转变。昌图县八面城镇与辽宁曙光建设集团合作，在大和村组建成立曙光农机专业合作社，全村2300多村民离土不离乡，通过土地流转，以“农业龙头企业+合作社+农户”的方式，成为辽宁曙光建设集团的产业工人，开创了农村城镇化的“八面城模式”。

5.城镇管理方式不断转变。实施“一元化”户口管理制度，在铁岭市居住一个月以上并办理《居住证》的流动人口享受与户籍居民同等的基本公共服务。深入推进城乡建设用地增减挂钩工作，建立地价管理委员会，城市建设用地管理更加规范。城市建设融资体系不断完善，财京公司上市获证监会批准。创建国家环保模范城工作取得突破性进展，进入首批省级环保模范城市行列。理顺城市管理体制，将多项城建、城管等职能移交给所属区级政府。有序推进以彻底解决城乡环境脏乱差、建设“美丽铁岭”为目标的城乡环境综合整治工作。社区“10分钟服务圈”建设成效明显。数字城市建设步入一卡互联互通新阶段。

6.开展单户城镇化推进城乡一体化发展。2013年，以铁岭县为试点，推行单户城镇化，即在充分尊重农民意愿的前提下，鼓励和引导有条件、有能力的农民，用自己的平房和宅基地到城市来换房。通过置换方式在城里安家后，进城农民不但在医疗、子女教育等方面享受和市民一样的待遇，每个上楼的农户住房都增值了20万元以上，而且土地承包经营权不变，可以通过土地流转等方式继续获取收益。农户进城后，政府还为农户提供免费培训，保证每家至少有一人就业。单户城镇化的开展，促进了城乡统筹协调发展，实现了节约集约用地，推进了铁岭城乡一体化进程，提升了城镇化水平，创出了新型城镇化工作新路。截至2013年底，铁岭市已有11043户农户报名房屋置换，4438户农户都签订了房屋置换协议，2889户农户已经到铁岭城区选房，即将成为新市民。通过集体土地房屋置换城区楼房，不仅实现了集体和国有土地房屋同权同价，还为全市腾出集体建设用地300多公顷，破解了城乡一体化过程中的用地瓶颈。

二、城镇化发展存在的问题

尽管近年来铁岭市城镇化建设有了长足的发展，但总的来看，铁岭市城镇化水平滞后工业化，低于全省、全国平均水平。城镇化过程中还存在许多问题。

1.城镇化水平低，城镇规模小，发展不平衡。城镇化水平相对于全国、全省仍显落后，城镇化率位列全省第12名，低于全省19.33个百分点，低于全国6.25个百分点。城镇规模总体偏小，全市57个建制镇，人口1万以上的镇只有11个，占19.3%。市内区域分布比较，城镇化水平发展不平衡，呈现南高北低的空间格局。城镇化水平最高的是中心城区银州区，城市化率达99.20%；煤炭资源型城市调兵山市达82.83%；工业发展较好的县区开发区、清河区、开原市分别达68.69%、58.83%、47.10%；农业大县昌图、西丰最低，分别为23.09%、26.77%；由于凡河新区人口算入铁岭县内，铁岭县城镇化率提高最快，两年间提高21.08个百分点，达到39.19%。

2.城镇化滞后于工业化。由于城乡隔离的政策、管理体制和长期以来的重生产、轻生活的观念，第三产业不发达，城镇发育不良、功能不全，对农村剩余劳动力的吸纳能力有限，导致城镇化水平滞后于工业化发展。2012年，铁岭市的工业化率为47.27%，高于城镇化率，城镇化率与工业化率之比为0.98：1，低于国际公认的1.4—1.5的合理区间。城镇化滞后于工业化加剧了城乡二元经济结构的矛盾，抑制了消费需求的增长和升级，抑制了产业结构的调整、升级，降低了农村剩余劳动力加快进入城镇就业的机会，使城乡收入差距不断扩大。

3.城镇发展方式总体粗放。在城镇经济发展、规划建设、生态环境、社会管理、社会发展等方面暴露出发展方式粗放的问题：一是产业结构层次偏低，自主创新力不够，消费不足。二是资源缺乏、环境污染、城区人口密集交通拥挤等问题突现。三是规划滞后，重建设轻管理的现象严重。城镇建设规划中不少是粗线条的，既缺乏产城融合、配套推进，又缺乏个性与特色，且建设标准低，重复建设多，城镇管理远远跟不上发展的要求，以至于大部分城镇缺乏现代文明气息，甚至存在“脏、乱、差”的现象。

4.资金、土地要素制约严重。城镇化率每年提高一个百分点，大约会有5万农民进入城镇。这就意味着，城镇除了要解决现有的失业人群就业之外，还要消化5万个新增就业者，同时提供道路、交通、城市管线、通讯设施、娱乐、教育、体育、卫生、金融等相应的配套设施，这无疑是一笔巨大的支出。城镇，尤其小城镇的建设资金大都以政府投资为主，而目前的财税政策严重弱化了地方政府的投入能力。虽然财政投入逐年增加，又采取了多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道还不宽、办法还不活，资金不足问题已成为制约城市发展的“瓶颈”。城建资金欠、挂账多。截至2011年底，老城区城建资金挂账、欠账已达30590万元，由于临时性、突发性事情增多，需投入资金量加大，上级出台的政策也需要执行落实，在没有稳定的资金来源情况下，预计还会形成新的挂账。2005年，铁岭市通过省财政厅融资平台向国家开发银行辽宁省分行申请棚户区改造软贷款66700万元，专项用于铁岭市棚户区改造支出，2008年，由于国家开发银行改制，要求铁岭市提前还贷，铁岭市通过国库借款的方式偿还了贷款本金，但这造成了国库和棚户区资金运转的困难，到目前为止，预计收支缺口为36777.3万元，给国库资金调度造成了极大困难。同时，随着工业化、城镇化的加速推进，各项基本建设对用地需求急剧增加，用地空间的有限性与土地需求量突发加速扩张之间的矛盾日益突出。

三、推进铁岭市城市化进程的建议

铁岭市是传统的农业大市，农业是经济社会发展的基础，且身负百亿斤粮食产能的重任，因此要探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展的新路子。着力突破县城、小城镇和新型农村社区，加快推进城乡一体化进程，有序推进农业转移人口市民化。

（一）统筹规划，构建科学合理的城镇体系和空间布局

规划是城乡建设和发展的蓝图，是调控城镇发展的重要手段，是依法管理和建设城镇的重要依据。要遵循以人为本、科学规划、合理布局、完善功能、产城互动、宜居宜业和城乡一体的原则，优化调整行政区划，完善以中心城市为核心，副中心城市为依托，重点中心镇为骨干，小城镇和新型农村社区为基础，布局合理、层级清晰、功能完善的城镇体系，通过综合交通网络连接，实现大中小城市和小城镇协调互动发展。加快形成“三群一带”城市发展新格局，即银州区——凡河新区中部城市群、开原——清河——老城“金三角”城市群、调兵山“一矿一城”的西部城市群，沈铁工业走廊沿线新台子新城、腰堡新城、昌图滨湖新城和光辉新城等城镇带，最终实现新老城区一体化、开清一体化、调兵山产城一体化。

（二）产城一体，增强城镇发展的产业支撑能力

产业发展是城镇化的根本动力。坚持以产兴城，以城促产，产城融合，协调推进。一方面要降低市场准入的门槛，鼓励发展“铺天盖地”的富有增长活力的中小企业，吸纳更多农业转业人口就业；另一方面要继续加大招商引资力度，引进“顶天立地”的具有支柱作用的大企业，强力推动铁岭市城镇人口的集聚力度。

1.做大做强产业集群。积极推进9个超百亿的产业集群和台湾工业园建设，培育和壮大生物化工、橡塑、阀门、农产品深加工等传统优势产业集群；另一方面要大力发展绿色经济，把新能源、新材料以及环保产业的发展作为未来经济增长的动力，拓宽未来的就业空间，进而在资源环境“高成本”条件下实现新型工业化带动城镇化发展。

2.推动服务业大发展。服务业是城镇化的活力动因，是吸纳人口的主战场。重点建设东北物流城产业集聚区、银州中央商贸商务集聚区、东北参茸中草药材商贸流通集聚区和开原专业市场集聚区4个省级现代服务业集聚区。以旅游业和房地产为重点，加快发展现代商贸、社区及家庭养老等生活性服务业和服务于沈铁工业走廊的现代物流、会展、金融等生产性服务业，倡导夏日夜经济，多渠道全方位吸纳人口，带动城镇化发展。

3.积极推进农业现代化。城镇化并不是简单的将农民变成市民的过程，而是将城乡资源进行有效统筹，实现双方互动发展的一个过程，从而实现生产资料利用率的最大化，最终实现城乡的共同富裕。要坚持“以工带农，以城促乡”的带动战略，深入实施三大主导产业开发，加快四大农业示范区建设，大力发展一县一业、一乡一品、一村一品，走农业产业化发展之路。通过成立农民合作社，积极推行土地流转，以“企业+合作社+农户”的基本模式，引导农民发展规模化、生态、有机、绿色的现代农业，提高农民的组织化程度，提升农业产业化水平，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。

（三）就地转移，探索农村城镇化发展的铁岭模式

加快发展小城镇是统筹城乡发展，缩小城乡差别的必由之路。要以农业龙头企业为牵引，以农民合作社为平台，积极推行土地流转，以土地入股搞现代农业开发。松绑一部分农村劳动力进城务工经商，逐渐成为城镇人口。留守的农民可以到合作社就业，成为农业产业工人，使农民离土不离乡，逐步转变农民生产、生活方式，推动农民市民化。抢抓国开行在辽宁省开展试点的机遇，有选择地开发历史悠久、产业基础好的中心镇，重点推进整村、整镇城镇化。搞好对台招商，争取落实一批整村、整镇开发项目。按照“规划先行、建设集约、因地制宜、群众自愿”的原则，坚持以中心村为核心，以居住向社区集中、土地向规模经营集中为导向，积极推进新型农村社区建设。以城市化的理念改造农村、以公共服务均等化覆盖农村、以现代产业体系支撑农村，使广大农民享受和城里人一样的服务和待遇，让农民“居住新社区，就业家门口”，实现农民就地就近城镇化。

（四）创新体制，增加城镇化发展的内在动力

1.解决人的问题。实施一元化户籍改革。有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。整合教育资源，提高办学质量，让农民工和外来务工人员的子女平等享受城镇学校教育的政策。逐渐实现医疗、养老保险异地报销、异地接续，以便于劳动力流动。在住房方面，采取多渠道推进，允许具备条件的进城务工人员申请购买经济适用房、租赁公租房，制定适合农民工特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农民工住房公积金制度覆盖面。

2.解决钱的问题。一方面，需要通过顶层设计，自上而下改革现有税种设置，改革中央政府和地方政府利益分配机制，改革国有资产新一轮股份化。另一方面，地方政府也要充分发挥市场机制作用，积极拓宽融资渠道，鼓励有实力的企业运用多种模式参与城镇建设和村庄整治，探索大企业集团带动城镇化发展的模式。每个县（市）区都设立城镇建设投资融资平台。各级各类投入到县级、小城镇的财政资金要整合捆绑、统一使用，发挥资金最大效益。

3.解决地的问题。解决城镇化用地需求，关键在于城乡统筹和集约用地。开展土地综合整治，探索建设用地“三挂钩”政策。在改革完善征地制度、保障农民土地权益和长远生计的情况下，逐步推进农民集中居住或进城安家，腾空宅基地，将指标用于城市建设。探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。建立土地确权的制度，赋予农民三权三证。有序推进集体经营性建设用地流转，完善集体建设用地流转收益分配制度。

（五）树立经营城市理念，拓宽筹集资金渠道，推进城市化建设

推进城市化建设的根本出路在于深化改革，创新机制，运用市场手段激活资产，靠经营城市来发展城市。经营城市是一项系统工程，由政府牵头，调动各方面积极性，深入挖掘城市资源，才能进一步提高城市管理效益，完善城市功能，发掘城市潜能。

1.土地收益依然作为城市建设的主要资金来源之一。土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。对城市建设用地，要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财。国土部门应制定科学合理的土地出让计划，结合城市建设和城市改造，合理测算土地收益，规范招拍挂制度和程序，实现土地收益的最大化。应积极采取措施，清欠以前年度欠缴的土地出让金，筹集更多的资金来源。同时要集约利用土地资源，土地是不可再生的宝贵资源，是政府财力的重要来源，应提高土地的利用效率。

2.发挥企业公司的作用。经营城市就要转变政府职能，实行政企分开。政府要从具体的项目经营中退出来，转变为城市建设的总设计师和投资、管理实施的监管者。城市建设和经营要以企业运作为主，政府为企业竞争创造优良环境。随着铁岭市城市建设发展的需要，政府成立了城投公司、天水公司。公司应在市住建委的指导下积极发挥其平台作用，多渠道筹集城建资金，在完善为城市建设项目筹资的同时，强化企业盈利意识，综合利用新老城区各种资源，把土地、河道、供水、排水、电力、道路、桥梁、公共交通等各种与城市相关的资源开发和房地产开发作为商品来经营，并通过对城市建设项目的经营性投资，实行城建资金的滚动增值，将经营的利润用于城市建设。

3.科学安排城市建设的规模和项目。一是突出科学规划的引领作用，抓好规划这个龙头。要以规划为先导，综合考虑城市发展条件，合理安排城市的发展目标、总体框架和具体项目，优先满足生产布局以及生态环境、公共配套设施、社会服务设施等方面的建设需要，统筹部署、科学规划城市的各种空间资源，保障城市的协调发展。二是强化城建规模和项目安排的科学性。当前，要着眼长远，按照国家宏观政策和调控方向，对现有项目重新梳理，适当调整，将有限的资金用在急需安排的、重点发展的和城市基础性的项目上。对一些锦上添花的项目，能缓则缓，该停则停。

4.盘活有形资产，推动市政建设走向市场。一是把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如道路、桥梁、公厕、垃圾场、候车亭、供水厂、公交车等使用权和经营权推向市场，能卖则卖，能租则租，能抵押则抵押，把实物形态转化成价值形态，把死钱变成活钱。二是坚持“谁投资、谁受益”的原则，树立“你发财、我发展”的观念，对诸如道路两边的人行道或绿地等建设，由政府规划、两边单位共建，依靠全社会力量，积极探索走出一条资金筹措多元化、建设主体企业化、资源利用商品化、政府行为规范化的路子。

5.经营无形资产，整合资源。无形资产的经营运作是经营城市的一个重要方面和有效手段。应充分利用其管理职能，不断丰富无形资产的经营手段，拓宽经营范围。对城市市政设施、户外广告、公共汽车经营线路、桥梁、雕塑、道路停车场、公园、广场的冠名权、经营权、管理权，都可采取转让、租赁、拍卖等形式实行有偿经营，合理开发，以筹集更多的城市建设资金。

6.城市管理事业企业化经营，引入市场竞争机制。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行有效剥离，对占道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化营运，是充分发挥城建资金效益的重要途径。同时打破垄断，引进竞争机制，充分显现城市公用事业的商品化属性，进行市场化配置。要坚持“谁投资，谁受益”和所有权与经营权分离原则，大力发展项目融资，加快城市供水、供气、供热等设施建设。进一步深化改革，盘活国有资产，尽快建立起符合市场化的城市公用产品价格机制和管理体制。

（六）继续实施单户城镇化政策，加快城市化发展

在不断总结探索推行单户城镇化经验的基础上，进一步加大试点范围，鼓励和引导有条件、有能力的地方，在充分尊重农民意愿的前提下，提前一步实现单户城镇化，破解城乡一体化过程中的用地瓶颈。

【责任编辑陆成林】

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