非营利组织公信力缺失的表现及其治理对策

[摘 要]中国非营利组织公信力缺失主要表现为资金监管不到位，违法违规操作严重；进行各种营利性质活动和官办色彩浓厚等。非营利组织的公信力缺失不仅会影响非营利组织的自身发展，同样会损害公共利益，影响社会公信力建设，影响和谐社会的发展。进行非营利组织的公信力建设可以从内部和外部制度的建设入手。内部制度建设可从加强组织的道德建设，完善组织内部的管理机制，公开组织财务信息等方面努力。外部制度建设可以从完善政府监督制度，建立有效的外部评估制度，加强相关的法律建设等方面入手。

[关键词]公民社会；非营利组织；公信力；制度建设

[中图分类号]D632 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）11 — 0071 — 03

一、非营利组织公信力问题的提出

自20世纪90年代以来，社会逐渐呈现出政府、市场和各种非营利组织 “三足鼎立”的状态。作为第三“足”的非营利组织在我国获得了前所未有的迅速发展，呈现出欣欣向荣的景象。而多年来，由于受到历史传统、政治和法律环境不完善等诸多因素的影响， 作为社会领域重要组成部分的非营利组织也并非一块净土，公信力缺失现象依然存在。

从非营利组织的基本性质与社会功能来看，公信力缺失主要是指非营利组织的组织行为偏离志愿性公益机制，出现资源配置的效率低下，以及价值取向的非公共性现象，从而在满足社会多元化需求，提供公共产品和服务上，产生功能性和效率上的缺陷。主要体现在以下几个方面。

（一）资金监管不到位，违法违规操作严重

1.非法侵占和贪污现象。非营利组织工作人员利用职务上的便利，贪污挪用组织财产，出现非营利组织财务管理丑闻。例如，2004年10月19日东方时空以《小会计大案件》为题揭露了，国家自然科学基金会会计卞中贪污挪用公款一案，卞中从1994年开始利用基金会财务管理上的漏洞，在长达8年的时间里，涉嫌贪污1262.37万元、挪用公款2.0993亿元。

2.违规筹资现象。新华网曾经报道过沈阳“阳光儿童村”的付广荣打着慈善组织的旗号，利用各种手段找寻、编造“烈士遗孤”，四处筹款，直到发生“烈士遗孤”跳墙逃跑的事件。以上事件从一个侧面反映出我国非营利组织在资金的管理使用中存在不少弊病，同时也反映出我国非营利组织中的信用危机。

（二）进行各种营利性质活动。由于非营利性原则具有很大的模糊性，很多组织利用这一特点从事各种营利性质的活动。一些组织打着非营利的幌子，挂靠在相关政府部门，利用政府的垄断特权以及非营利组织免税特权，大肆谋取钱财，进行营利性经营活动。

（三）官办色彩浓厚。组织性质异化从组织的产生来看，非营利组织有三种类型：一是由政府机构改革转化而来，二是由原国有企业职能部门转化而来，三是社会自身产生的非政府组织。当前我国的非营利组织以第一、二类为主，第三类组织很少。从某种意义上讲，我国大多数非营利组织都是在政府的“母体”中衍生出来的，是政府职能部门的转化物，紧紧“挂靠”政府主管部门，且具有了相应的行政级别，成了政府的附属机构，这在很大程度上异化了非营利组织的性质，导致非营利组织在组织目标上不能保持其独立性，工作中无法摆脱政府扶持，不能真正作为一种非营利性质的公益组织来独立面向社会、面向市场。性质异化在很大程度上降低了非营利组织的公信力度。如果组织的产生不能遵循其固有的程序，组织的性质与其功能不相吻合，非营利组织很难获取广大群众的信任。

以上种种失信事件的出现，损害了我国非营利组织的社会形象，不仅给社会带来了巨大的经济损失，也严重降低了社会公众对非营利组织的信任和支持。非营利组织的公信力缺失不仅会影响非营利组织的自身发展，同样会损害公共利益，影响社会公信力建设，影响和谐社会的发展。如何治理非营利组织出现的公信力问题已经成为当务之急。本文从加强非营利组织内部、外部制度建设方面提出治理对策。

二、非营利组织的内部治理对策

（一） 加强非营利组织道德建设

正是因为组织内部成员道德的缺失，才会出现种种不好的现象。加强非营利组织的道德建设，不仅要注重组织成员的个人道德建设，同时还应该关注非营利组织的整体道德文化建设，即关注非营利组织的性质。非营利组织的道德内涵必须要体现组织的宗旨和价值取向，而且非营利组织的特性决定它必须始终把公共责任放在第一位。因此，非营利组织应树立以讲信用为荣，不讲信用为耻的道德意识。 可以从以下方面努力。

首先，加强对组织的认同感。非营利组织具有很强的志愿性，通过对组织的性质、使命进行学习，将会加强成员对组织的认同感，使其产生明确、崇高的公益使命，以高度的社会责任感为支撑，形成一种道德驱动的自律，从而使非营利组织能够高效、廉洁地完成其使命。

其次，加大社会公信力道德宣传力度。公信力观念的形成，是需要通过社会舆论进行长期的宣传，决不是一朝一夕可以完成的，观念的转变需要一个长期的过程，要通过电视、广播、报纸等媒体进行广泛的宣传，通过树立诚实守信的典型个人和企业，真正让公信力的观念深入人心。让组织成员了解公信力的社会价值，让他们认识到公信力是现代文明的基础与标志，抛弃“好人吃亏”的错误认识。

再次，应该借助法律的力量，将道德法律化。非营利组织的特性决定了道德因素在组织中的重要作用，而现实中的很多复杂因素决定组织的道德建设需要借助法律的力量。在非营利组织中将道德法律化有助于将法律意识与道德理念融合在一起，使社会道德转变为人们的观念，成为工作人员的自觉行为。

（二）完善非营利组织管理机构

首先应当建立、健全理事会与监事会，选举合适的理事与监事，聘用有强烈事业心和工作能力的专职人员。其次，应当完善理事会决策制度，理事会负责对非营利组织重大事项的决策。决策的具体执行由专职人员负责，同时完善理事会与专职人员之间的监督管理体制，通过严格的审核和定期的报告制度，实现非营利组织内部管理。

（三）提高非营利组织财务信息的透明度

建立以网络技术为支撑的财务信息公开披露制度。当今社会，高度发达的网络为非营利组织财务透明度的提升创造了良好的条件。所有非营利组织不可能只以一种固定的方式进行财务信息披露，往往是多种形式结合来完成信息披露工作。目前我国非营利组织财务信息披露的载体主要为纸质的财务报告，信息披露的时效性很差，因此，要建立信息披露的专用系统和基于互联网的电子化披露体系。主要做到以下几个方面：

首先，制定非营利组织财务信息公开披露的制度规范，约束非营利组织财务信息公开和报告行为，使非营利组织的财务信息成为公开可以获得的信息，及时、准确地披露组织的财务和管理状况、组织的目标、管理层和内部职工薪酬及其与内部职工及其他利益相关者有关的重大事项、治理结构等。

其次，建立一个可在监管部门控制下的服务性财务报告网站作为非营利组织财务信息公开的渠道；再次，建立非营利组织财务信息数据库，并予以公开，在年底要向捐赠者公布一份就其捐赠物资的详细流向报告，从而实现非营利组织活动的公开化、透明化。

最后，开辟非营利组织财务信息的讨论区，允许公众公开发表质问和研究报告。

（四）成立人力资源评估和建立一个合理人才的业绩评估体系

对管理者的业绩评估包括经理或管理人才市场对职业经理人的评价和非营利组织内部的业绩评估。

首先，经理或管理人才市场对职业经理人的评价标准包括知识、经验、信用度、忠诚度，除此之外，还包括经营绩效。在有非营利组织内部治理机制研究效的经理或管理人才市场上，不负责任和低能的管理者得到的是最低工资和低级职位，如果经营者或组织员工出现劣迹或有背组织目标和使命的行为，在遭到解雇后，他们很难找到如意的工作，有时会断送其职业生涯。经理或管理人才市场对职业经理或管理人员的评价，既是一种约束，也是一种激励。

其次，非营利组织内部的业绩评估。在非营利组织中，评估高层管理人员的业绩是董事会（理事会）的一项基本职责。董事会或理事会将经营管理权委托给管理层的同时，应加强对管理层管理能力和经营业绩的评估。而对经理或高层管理人员的评估主要集中在对业绩的考评上，主要体现在这几个方面：职业道德、领导水平、组织远景、达到组织业绩目标的能力以及经理层或管理层与董事会的关系。

三、非营利组织的外部治理对策

我国非营利组织一直是在政府的外部作用力下发展和运作的。外部制度的完善是非营利组织制度信任建设强有力的外部推动力。健全非营利组织的外部监管能力可以由以下几个方向入手。

（一）完善政府监督制度

在非营利组织外部监督体系中政府监督是有效的制度化监督方式，具有权威性和强制性。在当前政府职能体制改革的过程中，政府对非营利组织的监督职能应当有所加强。完善政府对非营利组织的监督制度应注意几个方面。

变革以直接管理为主的模式为间接管理为主的模式。当前政府监督管理模式是直接管理为主的模式，包括登记管理、日常管理、税收管理等内容。这种管理模式易损害非营利组织的自治性，违背“小政府，大社会”的政府体制改革方向。政府的监督管理模式应当转变为间接管理为主的模式，政府主要以经济手段、财政税务手段以及法律手段为主，行政手段为辅的监督模式，通过经济和法律杠杆进行监督。

（二）完善外部评估制度

外部评估包括政府评估与独立第三方进行评估的制度。由于政府是唯一具有法律权威对非营利组织进行监督与评估的部门，因此，应加强政府评估制度。我国目前没有专门的政府评估机构与制度，可以考虑在民政部门中设立一个专门进行非营利组织评估的机构，开展评估工作。由于政府监督的能力有限，而且当政府管制过大时容易限制遵纪守法的非营利组织的发展，因此，有必要建立独立的第三方评估制度。

在我国现实条件下，第三方独立评估机构还是一片空白，对非营利组织进行监督的独立自主性和科学性因独立评估机构的缺失而无从得到有效的保障，因此为了使我国非营利组织的监督走上科学化轨道，政府应担当起相关的责任，鼓励公民社会设置独立的第三方评估机构，更好畅通公众参与监督的渠道，并以政策法规的形式加以维持，增强第三方评估监督的权威基础，在这个过程中，政府对第三方独立评估机构应采取鼓励、支持和合理政策引导的态度，放弃对其内部事务的横加干涉，努力扶持和推动类似机构的成长，使对非营利组织进行的第三方独立评估审计发挥更大的作用。

（三）完善问责制度

非营利组织必须明确公共责任。从某种意义上说，公共责任是问责制的核心。非营利组织必须明确以下几个方面。（1）责任的主体。非营利组织产生的特殊性决定了依法登记的非营利组织都是公共责任的承担者。（2）责任的客体。对非营利组织而言，利益关系人的多样性意味着责任客体的多样性，每一个群体都很重要，但其彼此间的需求却可能有所矛盾与冲突，例如捐款者的偏好与服务对象的需求之间可能就存有紧张的关系。（3）责任的内容。非营利组织问责的核心是要保障和实现公共利益，具体说来主要包括以下几方面：使命承诺的责任；对公益性资源进行有效管理、运作的责任；动员并充分发挥志愿者作用的责任；提供公益性或互益性社会服务的责任；帮助弱势群体的责任；推进社会公益和社会进步的责任感。

只有非营利组织明确了自身的责任和使命，从内部和外部建立一种有效的问责监督机制，才能使其运作和各方面信息更加透明化，从而最大限度的避免不公信力行为的发生。

（四）加强信息公开，促进全民参与

加强信息公开，第一步要做到完善信息公开渠道。首先，应当健全非营利组织对公众的报告制度，以披露捐助资金的使用情况、组织行政费用的比例、项目实施情况、捐助对象状况是否通过这种方式得以改善等方面。其次，应充分发挥新闻媒体的监督作用。最后，应建立信用信息制度，非营利组织信用信息库应当包括组织信用信息与个人信用信息。组织信用信息包括非营利组织从设立、变更到注销整个过程的信息、组织在运转过程中与工商、税务、金融、保险、公安等部门的有关信息、政府评估部门与独立的第三方评估主体做出的评估信息等。个人信用信息包括个人的从业经历，有无不良社会记录，有无重大过失或失职行为导致组织不良后果等。只有使公众更加了解非营利组织运作的相关信息，才能激发公民参加的积极性。

而要实现有效的公民参与，还应当允许公民参与到决策制定、执行和反馈环节中，并通过举行公众听证会、建设性团体交往、问题研讨会和工作室等方式了解公众的期望与需求，避免由于非营利组织中的职业专门知识发展造成的假设，即我们知道什么是对公众最好的。因此，需建立公众对非营利组织的问责制度化的渠道、以及政府部门、独立机构和非营利组织自身的投诉热线等，从而使公民的有效的参与。

（五）加强法律制度建设

首先，要完善非营利组织的立法工作，政府应该改变自己对非营利组织的管理方式，将政府的管理转变为对非营利组织的法治管理。同时针对现有法律的缺陷，做出相应的修改和调整，对非营利组织的具体行为做出明确规范，注意搞好相关法规的配套性，为规范非营利组织的法律行为提供依据和保障。

其次，制定统一的非营利组织的基本法。提高非营利组织的立法层次，加强权威性基础，并进一步明确规定民间非营利组织的权利、义务、地位和作用。通过基本法的形式切实保障公民结社和结社自由，限制非营利组织的非法活动。理清政府与非营利组织的关系，保证非营利组织内部事务管理的独立性和成立社团的自主性，调整国家和公民社会之间以及国家权力和社会权利之问的关系，从而真正协调各个复杂利益主体问的关系。非营利组织基本法可以使公民的结社权和非营利组织的建设真正做到了有法可依。

在制定有关民间非营利组织基本法的基础上，修改和进一步完善民间非营利组织登记的专项法规体系，根据不同非营利组织的类型制定相应的单行法，改变“一法统揽”的情形。并在现行法规的基础上，对非营利组织的管理、财务和税收、收支管理、募捐与捐助政策等方面建立有效的法律制度，使非营利组织的运作和活动逐步规范化，尽快形成多层次、配套的法律法规体系。

增强我国非营利组织相关法规的具体性和可操作性，使法律规范不止停留在笼统地规制上。这样的法规体系既有利于非营利组织内部效率的提高和运作成本的降低以致政府对非营利组织的统一管理，也有利于社会建立对非营利组织的信任支持以及监督的责任和体系，有助于组织宗旨、任务和目标的实现。

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〔责任编辑：史焕翔〕