基层预算单位提升“三公经费”科学管控水平问题研究及探索

[摘 要]近年来，国家加大对“三公经费”的管控力度，中央财政不断深化预算管理改革，尤其今年中央出台“八项规定”，习总书记作出关于“厉行勤俭节约、反对铺张浪费”的重要批示。基层预算单位加强财务预算管理，落实中央“八项规定”，有效管控“三公经费”，规范财务管理和预算支出，提出了新的挑战。

[关键词]基层预算单位；三公经费；管控

[中图分类号]F832 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）11 — 0158 — 02

一、科学管控“三公经费”面临的新形势和新任务

“三公经费”即指各级党政机关和事业单位开支的公务接待费、公务车辆购置运行费、出国（境）公务活动费的总称。近年来，国家加大对“三公经费”的管控力度，陆续出台相关措施，中央财政不断深化预算管理改革，逐渐压缩一般性支出，把控制行政经费增长，降低行政成本，作为加强财政科学化、精细化管理的重要内容。同时，大力推行“三公经费”支出公开制度，“三公经费”开支制度化、规范化、透明化成为一种不可逆的趋势。这也是新形势下建设廉明高效的政府机关，强化政府和群众信任关系的重要一环。尤其是2013年，中央出台“八项规定”，习总书记作出关于“厉行勤俭节约、反对铺张浪费”的重要批示，李克强总理也在2013年两会上郑重承诺：本届政府任期内“三公经费”只减不增。这不仅充分体现了中央落实党要管党、从严治党的坚定决心，也彰显了政府致力于打造透明、责任政府的决心。为此，新形势和新任务对基层预算单位管控“三公经费”，规范财务管理和预算支出，提出了新的挑战。基层预算单位加强财务预算管理，落实中央“八项规定”，有效管控“三公经费”，成为推进依法行政、依法理财、建设节约型社会的必然要求。本文就基层预算单位管控“三公经费”面临的主要困难和问题进行了深入研究，并就解决问mVhFT+5j/2Uo/pRAhLzYqw==题的办法进行了探索。

二、制约基层预算单位“三公经费”管控水平提升的主要困难和问题

基层预算单位管控“三公经费”水平提高，受预算编制、预算执行和人员水平等等多方面因素影响，结合基层预算单位的工作实际，笔者认为提升基层预算单位管控“三公经费”水平主要面临以下几方面的困难和问题：

（一）“基数法”模式的成本控制政策合理性不足。近年来，各级财政部门在预算指标分配，核定单位预算限额时，基本以历年支出数额为“基数”，按一定下浮比例控制当年限额。此种“基数法”控制存在以下问题：此种“基数法”控制存在以下问题：一是“基数法”成本控制方法缺少合理性。“基数法“依据上年支出对未来支出进行控制”。实际工作中，上年发生的支出，本年末未必发生。相反，上年未发生支出，本年可能必须支出。因此，完全按照上年支出水平控制支出不尽合理；二是“基数法”模式不利于预算管理精细化。该模式在短期内对支出的控制有一定效果，但从长期看易产生偏差和误导。由于历年支出本身并非完全合理，历年支出高的单位实际可能存在铺张浪费及不合理支出的情况；而历年支出低的单位，可能费用紧缺或因管理严格，而保持较低支出。因此，最终可能造成实际执行中，历年支出高的单位预算控制额持续偏高，而部分历年支出低的单位预算控制总额经常偏低。这就容易导致“三公经费”开支管控出现“道德风险”，形成“逆向选择”的不合理现象。

（二）“三公经费”内控不够精细化，使用范围模糊，具体执行中操作随意性较大。目前，基层预算单位在制定本级财务管理办法及“三公经费”控制规定时，虽然提出了要求，但是有关“三公经费”开支规则，界限界定较为笼统，过于宏观，精细化程度不足，使“三公经费”具体操作时，缺乏明确具体规定。如，关于公车配备多少属于合理范围；公款接待时，接待范围、接待标准、陪同人员等具体规定是什么；公费考察，尤其是出国考察如何界定地域范围等等。同时，对于“三公经费”开支多少属于浪费行为，超出多少属于违纪行为，对违规违纪的情形，问责部门、程序和规定缺少明确规定。

（三）管控“三公经费”过程中预算执行、监督等环节不够完善。目前，“三公经费”管控政策主要侧重于预算编制环节的指标控制，而忽视支出执行过程中管理，难以消除实际执行中的违规情况。一是无法有效避免科目支出转移“拆东墙、补西墙”的违规支出行为。从近年各种内外部财经检查中发现共性的问题，“三公经费”支出会计核算较不规范，为缩减实际支出，将“三公”支出化解到会议费、差旅费、其他费用等科目中列支；特别是公务接待费与会议费在会计核算中概念不清，会计科目混淆使用现象时有发生，这种科目之间的挤占，导致单位招待费反映不准确，使预算的实际执行与预算编制发生偏离；二是由于以上情况存在的偏离，加之忽视对“三公”经费控制的后续监督、反馈和改进，不利于形成“三公经费”管控的良性循环。

（四）“三公经费”公开形式大于内容。近几年，基层预算单位也在不断强调财务公开，通过召开职代会、设立“财务公开栏”等方式对员工普遍关心的“三公”经费开支问题进行内部公开，但是在公开内容上，仅限于对费用列支科目数字的简单罗列和比较，公布内容不够细致、公布标准不一，导致员工对数字“雾里看花”，不知道这些花费是否合理合规，对“三公经费”的公开仅限于“看热闹”，难以“看门道”，不能起到很好的监督的作用，而且“三公经费”何时公开、怎样公开、公开范围等均缺乏明确具体的规定。

三、有效提升基层预算单位“三公经费”管控水平的路径选择

解决制约基层预算单位“三公经费”管控水平提升的主要困难和问题，需要从加强领导、科学管理、强化制度约束、加强内部外部监督和落实好绩效管理等多个方面抓好落实。

（一）实行“零基预算”模式，提高其管理的科学合理性。即不应受以往预算安排和执行情况的影响，在成本效益分析的基础上，根据基层预算单位履职需要和财力可能来安排预算，实行支出实行零基预算管理。在科学编制预算的理念指导下，在充分调研公用经费定额标准基础上，根据实际，科学合理地安排“三公经费”支出预算，明确支出的金额和标准，做到有据可循。以零为基点编制的预算，不受历年支出水平限制，避免仅根据历年支出情况控制未来支出的不合理现象，通过强化预算约束，加强资金源头控制，合理控制“三公”支出规模。

（二）细化制度措施，动态管控“三公经费”。只有制定了制度，规定了尺子，才会在执行时“有据可依”。基层预算单位应消除“运动式”“一阵风”的错误认识，以及“避风”错觉和侥幸心理，认真执行“三公经费”和财务预算制度规定，适时将有效的制度固化下来。目前，应在现有制度基础上，根据职能、规模、任务，以及市场物价水平等因素综合考虑，制定精细的、动态的公务用车、公务接待、因公出国的定额标准体系。如：建立《公务接待制度》，结合基层实际，按照“对口接待、谁客谁陪、多客少陪”的原则控制陪客人数；明确规定接待范围和接待标准等；建立接待管理台帐，将来客单位、人数、陪同人数、就餐地点和标准等逐一登记；以及对违反制度的情形，明确具体的问责部门、程序和规定。建立公务车辆台帐，对车辆运行实行单车核算，在台帐上清晰反映该车耗油、维修、保养、保险等情况；加大公务车管理力度，严格专车配备规定，从提高公车使用效率的角度出发，减少机关团体的公车数量，尤其减少“专车”数量；对于公务用车可制定《机关部门车辆用油管理办法》，本着“集中采购、定车加油、包干使用”的原则，对在机关登记备案车辆的用油，根据车况实行定车定额，综合考虑公务出车里程数，有效控制车辆用油的浪费现象，增加节油降耗透明度。

（三）加强“三公经费”执行中的监督管理。一是强化三种意识，规范操作。首先要强化领导表率意识，领导干部要带头贯彻执行“三公经费”支出规定，把厉行节约、适度从紧的原则贯穿于“三公”支出管理中，把好支出审批关；其次强化制度执行意识，要严格执行制定的“三公经费”支出的控制标准；还要强化财务人员财经纪律意识。财务人员要把好“三公”支出财务结算关，规范会计核算，严格审批办理，对于不属于合规合理范畴的支出，严禁列入“三公经费”。全面梳理、真实、准确反映单位与“三公经费”相关的支出，确保会计信息真实、准确、完整；二是加强对“三公经费”的监督管理，完善对“三公经费”开支事前、事中、事后监督机制，实现对其控制管理的全面、动态监管。同时，逐步从结果监督转向过程、动态监督，提升监督成效。

（四）推进“三公经费”公开的制度化和规范化。阳光是最好的“防腐剂”，健全和完善“三公经费”公开制度，给职工以“明白”堪称治本之策。从国家形势来看，“三公经费”公开已势在必行，总行今年公开了2013年预算和“三公“经费。基层行要牢固树立“公开是原则，不公开是例外”的理念，增强主动意识，高度重视“三公经费”公开，积极稳妥地推进公开。建立健全内部“三公”经费公开制度，在一定范围内，定期全面公开“三公经费”明细支出，做好相关解释说明，接受群众监督。对于重大“三公经费”开支，包括车辆、会议、出国、招待等支出的实行提前公示制度，明确公开的时间、内容、标准等，给员工更直观的信息认识，便于更好地监督“三公经费”开支，促进提高资金使用效益，增强透明度。

（五）建立健全“三公经费”问责制度。“谁办事谁花钱，谁花钱谁担责”，基层预算单位要探索建立和完善绩效问责机制。只公开而不对违法违纪行为进行问责处理，难以遏制“三公经费”不合理支出。为此，必须建立健全问责制度，将违反财经纪律、挥霍浪费国家资财的行为纳入问责任范畴。视情况对财务人员、内审人员有关违反监督工作要求的行为进行问责，对违反财经纪律的人员，要根据其性质、情节、危害程度，依法依纪追究责任。

（六）加强对“三公”经费的绩效评价考核。“三公经费”成本与基层预算单位职能、行为、工作效率有着密切关系，应建立“三公经费”支出绩效评价机制，强化对预算资金使用效益的考核评价。一是制定科学的绩效评价指标体系，并依据“三公经费”控制效果进行验证、考核、评价；二是实行“三公”经费绩效预算。以预算单位年度内对“三公经费”控制情况为基础，对其进行绩效分析、评价，并将评价结论作为下一年度预算编制的依据之一，实行科学奖惩，激发基层预算单位科学管控“三公经费”的动力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张志红 “三公”经费管理中存在的问题及治理对策〔J〕.审计与理财，2011，（10）.

〔2〕任建明 “三公”经费问题及治理〔J〕.理论视野，2012，（01）.

〔3〕吴永立.关于降低行政成本的对策思考〔J〕.行政论坛，2009，（04）.

〔4〕舒惜虞.地方行政成本控制管理现状与对策〔J〕.预处管理与会计，2012，（02） .

〔责任编辑：杨永波〕