十六大以来中国共产党的宪政思想研究

[摘 要]十六大以来，中国共产党在继承毛泽东的人民民主专政理论和邓小平民主法制思想以及江泽民依法治国，建设社会主义法治国家宪政思想的基础上，在党的第十六次全国代表大会上提出了建设社会主义政治文明。在2004年通过的第四次宪法修正案中，首次将“人权”这一概念引入宪法，明确规定了国家要尊重和保障人权，成为了中国共产党宪政史上一个重要的里程碑。随后又强调改革发展稳定的任务越是繁重越要增强依法治国、依法执政的自觉性和坚定性，并且提出了建设法治政府的目标。十六大、十七大报告中对民主的思想也进行了详细的阐述与发展。政治文明的提出，法治、民主、人权思想的发展使中国共产党的宪政思想不断地丰富。

[关键词]中国共产党；宪政；人权；法治；民主

[中图分类号]D621 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）11 — 0027 — 03

宪政这一概念是亚里士多德的《政治学》一书首次提出的。〔1〕亚里士多德强调了（政体）宪法的权威性和至上性，认为宪法应该成为城邦中的法律和一切政治组织的依据，但从总体来看，他认为城邦的宪法是一种“生活的模式”而不是一种法律结构。〔2〕在政府和个人的关系问题上，他并没有明确的观点，因此在那个时代，现代意义上的宪政也就无法产生。那么到底什么是现代意义上的宪政？学界对此并没有一个统一的定义，但是又都离不开人民主权、人权、法治、民主、分权制衡等概念。在这里，从狭义上看，宪政就是对国家权力进行限制的一种政府制度。政府必须在宪法和法律的范围内依照法律程序行使权力，不得有任何超越宪法和法律的特权，其权力也是有限的，目的就是建立一个有限政府。从广义上讲，宪政是以人民主权为道德前提，以法治、民主和分权制衡为制度手段，以人权为价值目标的政府制度。人民主权强调的是国家权力由人民所有，人民是国家的主人，在这一道德前提下，通过法治、民主和分权制衡的制度设计使尊重和保障人权的目的得以实现。宪政，作为人类政治追求的目标，中国共产党自成立起就在孜孜不倦地追求。从毛泽东的人民民主专政理论到邓小平的民主法制思想再到江泽民的依法治国、建设社会主义法制国家，中国共产党的宪政思想几经发展，一直到十六大以来发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明、人权入宪、依法治国依法执政、直接选举、扩大公民有序政治参与、基层民主自治、推进党内民主等思想的提出，中国共产党的宪政思想在发展中进一步完善。

一、政治文明的提出，标志着我国宪政建设的目标更加清晰

党的十六大报告，把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标。政治文明是人类政治活动的进步状态，具体地可以表现为人类在改造社会的过程中在政治领域中所取得的各种成果。它包括了政治意识文明、政治主体文明、政治制度文明、政治行为文明等诸多的要素。政治文明的发展与人类社会的发展一样也是由低级向高级不断进步的，而宪政则是政治文明发展成果中最重要的一个方面，也是政治文明发展到高级阶段的标志性成果，现阶段，我们正在不断地推进社会主义政治文明建设，宪政理所当然地成为了我们在推进政治文明建设中的目标，也成为了我国政治文明发展的趋势。

宪政是人类政治文明的高级形态，原因就在于（1）人民主权的思想贯穿于现代政治意识文明的始终。政治意识是在特定条件下形成的人类对政治认识、政治信念和政治信仰的判断和评价，它为政治行为和政治制度的设计提供了思想来源和精神动力。任何一种形态中的政治文明都有其政治意识文明作为其思想基础和价值理念，而作为高级形态的现代政治文明的核心价值是要有利于人的各种权利的行使和自由的实现与全面发展，这一要求与宪政中保障人民权利是具有同质性的，宪政的理念以人民主权为道德前提，并据此形成了丰富而完整的人权思想和分权学说，从而为宪政实践奠定了坚实的理论基础。（2）宪法是现代政治制度文明的载体，规定了现代政治制度的设计。政治制度是现代政治文明的核心部分。在现代国家，宪法是国家的根本大法并具有最高的法律效力。宪法的至上性是政治制度文明演进的内在的必然要求。而宪法一般来说是宪政的基础和前提，这为宪政的发展提供了基础。（3）合宪性审查为现代政治行为文明提供了的保障。合宪性审查是指由特定的机关对国家权力运作过程是否合乎宪法作出判断的程序。宪法是宪政的前提和基础，但是有了宪法，并不一定就会产生宪政，宪政必须使宪法在社会中得到有效实施。所以要使宪法能够顺利实施、最高的权威性得以保障，合宪性审查则是必不可少的。政治行为文明与合宪性审查关系非常密切，合宪性审查的对象主要是政治主体的政治行为，它能够检测政治权力是否合理、有序地按照既定的方向运行并促进政治稳定和社会发展。

在政治文明建设的过程中，虽然我们并没有明确地提出宪政建设，但是宪政与政治文明的关系足以告诉我们宪政已成为我们政治文明建设的目标与趋势。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明在当前经济发展迅速的背景下已势不可挡，必须进行政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，才能与经济、文化、社会、生态协调发展，促进和谐社会的构建。

二、人权入宪，中国宪政史上的重要里程碑

2004年3月14日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将“国家尊重和保障人权”写入了宪法。〔3〕

人权是宪政的核心要素之一，也是宪政追求的最终价值目标。没有人权保障就不可能存在宪政。而宪政则是应有权利成为法定权利，法定权利成为实有权利的纽带，是实现人权的最基本的也是最重要的途径。不管应有权利多么神圣，法定权利多么完备，如果得不到实现，都只是虚无缥缈的空话。要想使实有权利得以实现就离不开宪政的实施，宪政实践的目标就是促成法定人权向实有人权的转化、发展，宪政是法定人权与实有人权的枢纽和中介，没有宪政，人权保障仅仅停留在宪法条文的静态规定之中，而不可能使公民权利在现实中得到保障。虽然我国现今只是法定的人权，但是这已经表明我国在不断地走向宪政，追求着宪政这一政治发展的终极目标，没有人权入宪，根本就谈不上宪政。一个国家人权的发展和保障状况是该国宪政文明发展程度的体现。人权的发展和保障程度在一定意义上反映了宪政的建设方向。因此，在这个意义上可以毫不夸张的说，人权是宪政的试金石。人权的发展和宪政建设有着紧密的联系，人权是伴随着宪政建设的发展而发展的。人权的发展影响着宪政建设的步伐与程度，反过来，宪政建设的发展又为人权提供了发展的空间和有力的保障。

宪法对人权原则的明文规定，体现了中国共产党在人权法律保障方便的最新探索与成果，也向世人宣示了中国对待人权的庄严态度和法治精神，更为中国法律具体落实人权制度提供了基础与保障，标志着我国社会主义民主和法制建设达到了一个新的水平，在我国宪政史上具有里程碑的意义。人权入宪，以宪法的形式宣布和规定尊重和保障人权，不仅确认了人权是人人享有的基本权利，而且国家必须承担对它“尊重和保障”的义务。〔4〕这也就意味着人权不得忽视，不得侵犯，包括全国人大所享有的立法权和各种立法，如果与宪法对人权的规定相抵触，就应当视为立法违宪而被宣布无效，抑或即时加以修改。由此人权就从一个政治概念上升为一个法律概念，这将进一步促进我国违宪审查制度的建立，从而将“依法治国”上升到了“依宪治国”的高度，不断地使我国走向建设社会主义“宪政国家”的轨道上来。将“尊重和保障人权”列为国家机构的基本工作准则，这充分表明了我们党从观念到制度的重大转变，也是对人权神圣不可侵犯的法律保障和制度保障进行整合的结果。这次修改宪法，还涉及公民的社会保障、公民私有财产、征地补偿等各项权利，使人权保护建立在了可靠、可行的物质保障的基础之上，从而使人权更加神圣不可侵犯：一是普通公民不能侵犯他人的这些权利；二是国家机关也不得随意侵犯和随意取消公民享有这些权利；三是当这些权利受到侵犯时，国家有义务提供保护。

人权入宪，标志着我国开始将尊重和保障人权作为宪政建设的目标，但这也只是一项法律文件，需要在实践中更好的落实，由于我国并没有完善的违宪审查制度，即使有一些违宪的行为也不能得到有效的遏制。因此，我们需要在实践中更好的落实宪法中的各项规定，将宪法真正的看作我国的根本大法，尊重宪法至高无上的权威，让每个公民都能深刻地了解宪法精神，使违宪审查制度逐步建立，才能使我国的宪政建设不断完善，走向成熟。

三、法治政府的建设，有力地完善了我国宪政建设的内涵

2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标，并定了下十年期限。那么到底什么是法治政府？它主要由以下六个构件组成：（1）限制政府权力，建设有限政府；（2）保障市场自由，建设法制统一政府；（3）实行政务公开，建设透明廉洁政府；（4）确立正当法律程序，建设公正诚信政府；（5）更新管理理念和方法，建设便民高效的服务型政府；（6）完善监督与责任机制，建设责任政府。〔5〕2005年年底，胡锦涛在接见全国政法工作会议代表时也指出：党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。“宪法至上，就是宪政；法律至上，就是法治。”〔6〕胡锦涛所提出的“宪法法律至上”具有石破天惊的意义，这是中国共产党对于社会主义宪政思想的崭新阐发，也是宪政思想与法治思想的完美结合。建设宪政国家与建设法治政府应该同步进行，宪政最核心最重要的内容之一就是限制政府权力，制约和监督政府权力，建设宪政国家，也就必然要把建设法治政府作为重Mn6t5pVNZRHB+EhypNCfOw==中之重，必须以尊重和保障公民权利为根本点、限制行政权力为着重点、促进社会公平公正为目标点。法治政府的建设表明，30年来政府重权力轻权利的管理格局，开始转向权利与权力的良性互动。

法治政府的建设与宪政目标具有异曲同工之妙，我们知道，宪政，最简单的概括就是，限制政府权力，保障公民权利。法治政府的目标不仅要建设有限政府，还要建设廉洁政府、诚信政府、服务型政府、责任型政府，使政府权力在阳光下运行，受到人民群众和社会各界的有力监督，进一步完善权力的制约与监督机制，使法治政府的建设不断纳入制度框架之内。我们相信法治政府的建设将会不断地促进我国宪政目标的实现。

四、民主思想的丰富，进一步推进了我国宪政思想的发展

自从中国共产党成立，民主思想就在中国生根发芽，九十多年来，民主的思想不断地发展。

十六大报告中明确指出：“党内民主是党的生命。”把党内民主提升到党的生命的高度，这在我们党的重要文献中是第一次，是党内民主理论的重大创新，也是中国共产党民主思想的重大发展。党内民主适用的范围只是在党内，它具有关键性、决定性和示范性，是人民民主的一个重要组成部分。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党内民主对人民民主具有关键性的作用，只有党内做到民主，才会推动人民民主的实现。通过党内民主，发挥广大党员的带头示范作用，从而在社会中树立起党的权威，在人民群众面前形成良好的党组织形象，这会进一步巩固党的领导核心地位，使党能够更好地致力于为人民服务，领导人民群众进行社会主义现代化建设，创造更加安定团结的政治局面，充分地保证人民行使当家作主的权利。当前正是深化政治体制改革的重要阶段，发展党内民主也是我国政治体制改革和政治文明建设的重要内容。

扩大民主是全面建设小康社会新要求的一个重要目标。十六大以来，随着人民参与政治的积极性不断提高，在党的十七大报告中提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”作为全面建设小康社会的新的更高要求之一。胡锦涛还提出，为了发展、扩大人民民主就要丰富民主形式、拓宽民主渠道，要不断地完善民主制度，尤其在基层社会生活中推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各项制度和机制，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。

胡锦涛在十七大报告中把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义民主政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。〔7〕目前，已经形成了基层群众自治制度，并且成为了我国的基本政治制度之一。基层群众自治制度的实行进一步保障了基层群众的民主权利，切实地让人民群众更广阔地参与到了政治生活当中。但是，任何事务都不可能是完美的，只有通过实践，展现出其不足，在实践中进一步完善，才能不断满足社会发展的需求，基层群众自治制度也不例外，需要在实践中不断地发展与完善。

在党的十五届五中全会上明确提出“扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情”的基础上，十六大报告进一步强调：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”〔8〕在十六届四中全会和中央党校省部级干部进修毕业典礼上发表的重要讲话中，胡锦涛都强调要扩大公民有序的政治参与。

民主作为宪政建设的一个制度性手段，在宪政建设中发挥着重要的作用。宪政中限制政府权力的内涵不仅关注政府权力的产生，还关注对政府权力的监督与制约。而民主恰恰关注的是政府的产生方式和权力来源，这样就可以通过民主的形式限制政府的权力，从而保障公民的政治权利；还可以通过制约和监督政府权力，让政府权力在阳光下运行，以达到政府执政为民的目的，从而保障和增加公民的受益权。我国民主形式的完善和民主内容的不断丰富将进一步地发展中国共产党的宪政思想，使我国的宪政建设达到新的更高的水平。

综上所述，十六大以来，中国共产党在继承前几代领导集体宪政思想的基础上，进一步提出了发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，将尊重和保障人权写入宪法，提出了建设法治政府的目标，不断地丰富民主内容、完善民主形式。虽然并没有明确地提出建设宪政国家，但是这些做法与提法却真实地蕴含了中国共产党的宪政思想，在思想上已经接近了现代意义上的宪政——限制政府权力，保障公民权利。其所包含的真正意义与宪政的核心是完全一致的，虽然我国宪政思想并没有形成一套完备的理论体系，但这无疑进一步丰富了我国的宪政思想。我们知道理论指导实践，宪政理论思想的丰富将会在实践中指导我国的宪政建设。十六大以来，我们进行政治体制改革，不断地健全法制，进一步加大反腐力度，建设法治政府，使政府权力地运行更加阳光、更加透明，更加地尊重和保障人民的各项权利，这些种种都是在宪政思想的指导下进行的，虽然在实践中也遇到了各种困难与问题，但这些困难与问题并不是理论本身的错误，而是在实践中出现了歪曲，误入了歧途，如果我们在实践中能够切实地领会宪法精神、保障宪法的最高权威、深刻理解理论、对各项政策方针落到实处，在实践中不断丰富理论，我们相信宪政国家建设的目标将会逐步实现。

〔参 考 文 献〕

〔1〕亚里士多德.政治学〔M〕.北京：商务印书馆，1985.

〔2〕萨拜因.政治学说史〔M〕.北京：商务印书馆，1986.

〔3〕中华人民共和国宪法修正案〔S〕.2004-03-14.

〔4〕胡锦涛在首都纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话〔EB/OL〕.2002-12-04.

〔5〕国务院关于加强法治政府建设的意见〔R〕，国发（2010）33号.

〔6〕政府法治30年：宪政指针致力于保障人权与控制权力〔N〕.人民日报，2008-06-18.

〔7〕十七大报告：全面推进党的建设新的伟大工程〔R〕.2007-10-24.

〔8〕十六大报告：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面〔R〕.2002-11-08.

〔责任编辑：张 港〕