政府“少为” 企业才能“多为”

张国玉

张国玉 国家行政学院中国领导科学研究中心副秘书长、研究员

3月8日，最后一任铁道部部长盛光祖在全国“两会”上就铁道部改革接受媒体采访。

3月17日，中国铁路总公司正式挂牌，迈出了我国铁路政企分开的第一步。在2013年大部制改革方案当中，铁道部政企分开改革最具特殊性，既凸显政府职能转变的一贯特点，又具有大部制改革的鲜明特色。其中，政企分开是职能转变的关键和根本，中国铁路总公司市场主体地位的确立是政企分开的着力点：政府“少为”，企业才能“多为”。

提高“两个效率”

根据国务院机构改革和职能转变方案，铁道部被撤销，铁路政企分开。铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部企业职责。

依据《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》，中国铁路总公司是由中央管理的国有独资企业（区别于其他由国资委管理的国企），由财政部代表国务院履行出资人职责，交通运输部、国家铁路局依法对公司进行行业监管。

铁路政企分开改革的实质是政府职能的转变。政府职能转变的根本目的是提高两个效率：第一个效率是政府的效率，第二个效率是企业的效率。社会发展的逻辑告诉我们，分工带来效率，分工导致专业化程度的提升，从而带来效率的提高。因此，要提升效率，一方面要推进政府职能和企业职能的分离，让政府的归政府，让企业的归企业；另一方面要推进政府内部职能的分工，决策和执行分开，决策和监管分开。

政府职能转变实际上主要包括两个方面的内容：其一，外部涉及政府与市场关系的定位，政府职能转变的根本是政府要简政放权，向市场放权、向社会放权，让企业职能回归市场；其二，内部涉及政府行政职能的重塑，通过对同类职能的归并实现政府职能间的分工和协同。政府职能转变的实质是通过政府的“少为”，让市场“多为”，发挥市场和企业的积极性，重在创造利润；政府的“少为”是为了更好的“有为”，集中精力抓决策和监管，重在创造公平竞争的制度环境。

“我的地盘我做主”

过去铁路运营效率低下、服务质量不高的根本原因在于政企不分的体制架构，其直接导致铁路系统缺乏提升效率、改善服务的动力。先有权力才能有动力，有了动力自然也就有了活力，有了活力自然也就会想法设法提升服务、增进效率、实现效益。铁路政企分开改革旨在通过确立中国铁路总公司的市场主体地位，释放铁路系统的活力，激发铁路系统的动力。根本而言，确立市场主体地位，就是赋予中国铁路总公司以权力，“我的地盘我做主”。

要释放活力、激发动力，首先需要政府简政放权。简政放权的第一步就是政企分开，成立中国铁路总公司。但铁路总公司的成立实际上只是“简政”，更重要的是“放权”，政府要赋予中国铁路总公司更多的自主权，更多的决策权、更多的用人权、更多的经营权、更多的分配权……市场的根本逻辑就是自己对自己的选择负责、对自己的行为负责、对行为的后果负责。如果政府只是“简政”了，但铁路总公司的多数核心权力仍然掌握在政府手中，那么，所谓市场地位的确立就只是一句空话，释放活力、激发动力的目标是绝对无法实现的。概言之，中国铁路总公司市场地位确立的关键是在厘清政府和企业角色定位的前提下真正落实企业的各项权力。

但权力和责任从来都是一体的，机会和风险都是并存的。因此，铁道部政企分开后，中国铁路总公司在获得更多自主权力的同时也意味着其独立承担企业责任的开始。过去，铁路系统缺少自主权，但也较少承担责任，无论是安全生产责任，还是融资还债责任，都由铁道部承担。现在，政企分开之后，中国铁路总公司要树立市场主体意识，更要明白市场主体不仅仅意味着自己是权力的主体、是赢利的主体，更是承担安全生产责任的主体、承担企业经营风险的主体，“是福是祸都得自己扛”。长远看，中国铁路总公司必然要经历最初市场主体地位确立之后的短暂阵痛，这是必经阶段，唯有如此，才能真正确立市场主体地位，正所谓历经风雨才能见彩虹。

铁路进入市场，就要学会看顾客的脸色。只有树立服务意识，铁路才有新的发展机会。

放下“铁老大”的架子

老话说：“火车跑得快，全靠车头带。”但时代不同了，现在动车要跑快，要靠每一节车厢带，而且每一节车厢都要提速，火车才会跑得更快。因此，要提高交通运输的整体效率，既要提升民航、公路、铁路每一个交通行业的效率，在铁路行业内部也要提高每一个环节的效率，关键在于要放下“铁老大”的架子，主动参与外部竞争，积极营造内部竞争。

就前者而言，在大交通的背景下，铁路要主动应对与民航、公路、水路等其他交通工具的竞争。当前，围绕“快”，高速铁路、空中快线和高速公路三种交通工具各显神通。至于消费者究竟选择何种交通方式，归根结底取决于消费者对不同交通工具安全、价格、速度和服务之间性价比的权衡和比较。不同交通方式之间的选择权给铁路系统带来了竞争压力，同时也给铁路系统创新产品、提升服务带来了动力。就后者来说，在几种主要的交通行业中，无论是民航行业还是公路行业中都有很多市场主体，同一行业中不同市场主体之间的竞争客观上能够提升这一行业在整个交通运输体系中的整体竞争力。这方面，铁路与民航、公路相比存在质的差距。未来中国铁路总公司市场地位的确立不仅取决于与其他交通行业的竞争，取决于铁路行业能否通过精确定位和充分发挥自身优势实行差异化竞争战略，从根本上更取决于铁路行业内部是否存在相对充分、相对有序的竞争。

铁路行业市场化之路的开启意味着交通运输业竞争环境的重塑，面对竞争，中国铁路总公司要从转变思想认识着手加强应对。第一，树立学习意识。要向民航、公路其他交通行业学习，学习它们引入多元市场主体、建立内部竞争市场的经验；要向民企学习，学习它们如何能在公平竞争的市场环境中生存和发展能力。第二，树立创新意识。创新是企业生存和发展的生命线，是企业获得竞争力的关键，学习的目的在于创新，不但要创新产品，更要创新服务、创新流程、创新质量。第三，树立顾客导向意识。企业创新要以顾客为中心，围绕顾客需求创新铁路运输产品、提升服务质量，在铁路营运全过程树立顾客导向意识，顾客需要什么服务就提供什么服务，顾客说哪儿做得不好就要在哪儿努力。第四，树立服务意识。过去，大家都称铁道部为“铁老大”，无论是谁，都要看“铁老大”的脸色；现在，铁路进入市场，就要学会看顾客的脸色。只有树立服务意识，铁路才有新的发展机会。