审计视角的高校基建项目造价控制研究

摘 要：文章从项目审计的角度对工程造价的控制进行了分析，指出了现阶段高校基建项目审计的现状及存在的诸多问题，阐明了其对工程造价的影响，在此基础上从项目审计流程、内部审计、外部审计角度等方面提出了有效控制工程造价的具体措施和办法，对当前热点的高校基建项目跟踪审计、审计合谋等问题都做了论述并得出了结论。

关键词：高校 基建 审计 造价 控制

中图分类号：F239.63 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）04-126-02

近年来，随着我国经济发展和高等教育改革的推进，各个高校都抢抓机遇，努力扩大办学规模，加大对固定资产的投资力度，通过改建、扩建、新建校区，提升学校的办学条件以适应自身发展的需要。实施工程造价审计是造价控制和防腐监督的手段。众所周知，基建项目具有周期长、投资额大、专业性强、工期紧、控制环节多、管理要求高等特点，任何一个环节的失误，都可能带来重大损失，因此各高校需建立与基建项目相适应的监管体制。而自从审计参与基建工程审计管理以来，对控制投资规模，节约建设资金，避免重复建设，规范工程建设等方面都起到了积极的作用，审计在高校基建工程造价全过程控制中也发挥着越来越重要的作用。

目前高校内审部门开展基建工程审计主要是指对工程预（结）算、工程标底或投标报价的审核，随着项目规模及复杂性的增强，审核风险正逐步加大。当前国内大多数高校对重大建设项目实行全程跟踪审计，但从实施效果来看，虽起到一定的造价控制作用，但操作上仍存在一些问题。工程造价控制是一项复杂而细致的工作，必须通过对项目的决策—设计—施工—结算全过程的严格审计控制才能得以实现。

一、高校基建项目审计现状及对造价控制的影响

当前，在高校基建工程决策阶段，我国高校的基本做法几乎都是委托设计单位、勘察设计单位来进行可行性研究报告以及投资估算的编制。但由于在这个阶段一般是从经济分析和方案入手，工程量不明确，所以投资估算编制的准确性较差。如果缺乏专业的投资估算和造价控制人员，对工艺流程和方案缺乏深入细致的研究，只求案例保险，不问造价高低，有时为了所报的基建项目能得到上级主管部门的批准，甚至还要求设计单位在投资估算时有意低估，搞“钓鱼工程”，这样也就会增加估算的不准确性。目前高校对基建工程造价审计存在的主要问题有以下几点：

1.审计缺乏独立性。由于审计机构是高校组织内部机构，受学校领导管辖，有的高校领导对审计部门不够重视，对审计工作支持力度不够，加之内审部门与高校组织内部其他职能部门是平行机构，有千丝万缕的联系，在一定程度上会影响审计部门独立性作用的发挥。

2.高校内审体制不够健全。（1）内审职能未分清。工程造价内部审计应从宏观着眼、微观入手，通过参与对投标单位资质、技术力量的考察；审查招标文件与标底；参与开标、评标、洽谈合同和会审合同，评价高校建设的内部管理制度等一系列工作，及时发现并纠正存在的问题，基建审计重要性日益突出的一个效果就是弱化了相关职能部门的作用。这样一来，一旦出现问题，矛盾便集中于内审部门，内审部门往往成了某些职能部门失职的挡箭牌；内审工作在得不到其他部门的有力配合下，陷入被动；内审“服务和监督”的职能不能发挥，审计工作面临巨大的风险。（2）内审人员配备不合理，专业素质参差不齐。新形势下的基建审计工作迫切要求内审人员发现新情况，研究新思路，解决新问题。在对工程图纸的识图能力、造价定额的套用、工程物资的适时价格等方面的精通程度提出了新的更高的要求和挑战，能力与需要之间的差距都容易产生审计风险，但有的高校漠视甚至是忽略了基建审计人员的选用和后续培训工作。

3.高校外审委托存在造价控制风险。个别开展有偿服务的社会审计组织，为追求自身的经济利益，违背职业道德和职业准则。一是部分社会审计组织在加强内部经济责任制管理的同时，对审计质量缺乏必要的监督检查；二是部分社会审计组织的人员素质差，缺乏应有的职业道德，出具虚假审计报告。

4.重结果，轻过程，难以做好过程跟踪审计。从表面上看，审计部门似乎参与了基建工程项目的全过程，但实际上他们往往比较重视竣工结算的审核工作，没有完全发挥全过程管理和造价控制的作用。主要表现在两方面：一是施工前期阶段审计监督缺位。建设工程施工前期阶段包括项目决策、设计、招投标、合同签订等工作。在目前的高校管理模式下，建设工程立项及批复往往是由工程管理职能部门提出申请报告，学院领导拍板决定，项目决策比较随意；设计、招投标以及合同签订等环节审计参与不多，审计监督不到位，没有充分发挥帮助领导决策的参谋助手作用。二是施工实施阶段审计容易流于形式。建设工程施工实施阶段的审计工作包括工程计量、工程变更控制、索赔管理等方面。在施工阶段，工程造价的控制最为复杂和困难，这一阶段对工程变更及合同价格调整形成的审计意见将会直接影响竣工结算造价。在这一阶段，也往往容易由于领导层的随意变更设计，导致招标书及合同签订出现漏洞，加上工程管理部门责任意识差、不能恪尽职守，施工单位提供虚假资料等因素，使审计无法控制造价，审计工作流于形式。

二、有效控制工程造价审计应着重做好的几项工作

高校基建项目的审计是一项庞大的系统工程，不仅涉及项目前期设计、具体实施、最终结算等环节，而且需要各有关部门包括基建、审计、外审机构的有机协调，只有多个参与主体通力配合、多环节严密跟踪，才能确保工程造价得以有效控制。工程审计多为协调关系（见图1）。

在审计实施过程中，高校要统筹做好以下几个方面的工作：

1.扎实做好审计各阶段工作，审计行为贯穿项目设计、实施、结算全过程。首先，要强化施工前期阶段的审计参与。审计应主动参与施工前期阶段的项目决策、设计、招投标及合同签订的管理工作。在项目决策阶段应积极参与高校管理层的论证会，运用专业知识对拟建项目的必要性、可行性进行论证，对不同的建设方案进行技术经济比较，提供可靠数据，发表审计意见；在设计阶段应充分论证设计方案的技术先进性和经济合理性，考虑高校近期和远期的需要，比较费用和效益，优化方案选择；招标前要严格审查清单报价，防止缺项、漏项等问题发生，防止在施工过程通过变更签证而导致工程造价增大。在招投标、合同签订阶段应参与标书及合同审核，审查标书的完整性、科学性和可操作性，检查合同与标书是否相符，标书与合同条款订立是否严密。严格控制前期费用超预算外包费的问题，高校基建工程在开始时牵涉到前期费用，包括土地征用拆迁费、地质勘察费、图纸设计费、项目招标费、监理费等，尤其是征地拆迁费，随意性过大，导致多数项目的概算与结算价格差较大，造价严重超出预算。

其次，要重视施工阶段的审计控制。工程实施阶段是整个项目建设过程中时间跨度最大、变化最多的阶段，是工程建设过程造价控制的重要环节。审计应参与施工图纸会审和施工组织方案的审查，掌握施工图纸情况，对施工组织方案中影响工程造价的方案要进行比较选择，做到心中有数。在施工过程中，审计人员应不定期地深入施工现场进行考察，对隐蔽工程和变更设计部分进行跟踪检查，促使这部分工程量真实地反映在决算中，同时应随时核对施工现场的工程项目签证。通过监督材料的采购供应，保证材料供应渠道正规，材料标号要符合设计标准。同时要加强材料价格的核定，在材料合格的前提下，应努力争取最低价。为此，审计人员要掌握建材市场价格变化规律，制定一个由乙方供材料、暂定材料价格的管理措施，建立一个能及时反馈、灵活可靠、四通八达的信息网络。对材料变更应积极征求设计人员的意见，以保证工程质量。通过监督施工环节，及时发现问题和解决项目管理中存在的问题，保证工程质量，防止偷工减料、以次充好。对于施工过程中施工单位提出的各种索赔要求，审计人员应当在熟悉合同及投标文件的基础上出具准确的回复意见，对索赔事项造成的损失分清初始责任，对应由建设单位承担的责任，准确计算弥补的时间或费用，并出具可靠的咨询意见。

最后，要做好工程决算审计工作。审计单位搜集整理好包括设计图纸、竣工图、现场签证、施工方所报结算书等完整的审计基础资料，严格核实工程量，防止多计工程量导致增加造价。要核定工程量主要核对竣工图纸与设计变更，以确定工程结算价款内容与建设项目实际完成的工程量是否相符，必要时应深入现场实地勘查。积极开展社会调查，掌握市场行情，审核价格，防止虚报材料价格，多计材料费用。要正确套用定额标准，准确计算直接费用，杜绝高套定额标准提高工程造价。

2.强化内审工作，造价控制关口前移。首先，要健全基建内部审计规章制度。可由学校审计处、监察处、财务处共同组成学校的内部审计机构，高校应按照《审计机关国家建设项自审计准则》，结合本校实际，制定和完善图纸设计、工程发包、合同签订、工程付款、预结算审计等基建工程项目的内控制度，做到不经审计不办理工程结算，校内相关职能部门、施工单位间相互制约、相互牵制，使审计监督工作落到实处，为学校基建审计工作的顺利开展提供制度保障。

其次，要强化内部审计程序控制。高校基建工程项目审计要严格按规程操作，避免各项失误，最大限度的减少学校的经济损失。审计工作要增强内部控制的科学性，高校要做好内审工作的整体部署，评估审计风险，制定审计方案，必要时可以采取复审，真正发挥审计工作的监督、检查和评价职能。同时，进一步加强基建审计队伍建设。各高校应按照《审计法》、《审计署关于内部审计工作的规定》等法规的要求，建立健全内审机构，配备合格的专业技术人员，为高校基建项目的造价控制打好基础。

3.发挥外审机构的最大审计审核功效。首先，谨慎选择外审机构。为降低风险，内部审计部门应慎重选择社会审计机构，必须考虑选用信誉好、水平高的社会审计机构，这是因为审计人员的素质与职业判断水平的高低是影响审计质量的主要因素。对在委托审计中出现质量问题的中介机构，在一定时期内，学校应不再进行委托。

其次，要同外审机构签好委托协议，并约定违约的处理办法。签订协议之前必须查看其资质证书及是否年检，以确定其是否具备审核能力。同时，应明确基建审核的内容，包括对重大签证的真实性、合理性进行审查。应在中介机构审核前，预先制定违约的处理办法。如委托审查标底时，明确对没有审查出的重大项目的责任分担。

最后，要与外审机构密切合作。对审核中出现的问题及时予以解决，对审核人员的工作质量作出恰当评估，对不能胜任的审核人员要求及时更换，从多7165f6f2b35ad0f229e44f9363902ab4方面入手保证审核工作的质量。多点控制，规避审计合谋对基建竣工决算审计质量问题。由上级主管部门负责安排审计的，应安排质量好、信誉高的中介机构，并与之签订协议，要求中介机构做到审计质量高、审计费用低。对学校自行管理的审计项目的审计质量，上级主管部门应进行定期或不定期检查。另外，要注重提高审计人员的业务素质，加强计算机辅助审计，按照基建工程审计的规章制度审计，建立健全审计风险约束机制、审计项目质量责任制、审计工作质量考评体系和奖惩制度，加强审计质量检查。

4.保持高度警惕，严防审计合谋的发生。首先，要增强外部审计的独立性。高校审计部门应合理确定外部审计机构审计费用的提取比例，审计费用的比例太高会导致学校基建费用节约额的减少；而审计费用比例太低，则为外部审计机构创造了与施工方合谋的机会。同时，高校审计部门应定期轮换外部审计师，以便对其加强监督。

其次，要建立合理的奖惩机制。激发内审人员的工作积极性，保证内部审计部门工作的有效性，应对内审人员的奖惩与审计绩效挂钩，使内审人员体会到自身利益与集体利益紧密相关，防止内审人员与内审部门利益不一致的情况出现。

另外，要保持高度警惕，防止项目承包方同外审机构在工程审计过程中“合谋”行为的发生。高校基建部门要在工程建设过程中对实际发生的工程变更洽商、设计变更、现场签证等材料，及时并明确予以签署和回复，要尽可能多地为工程竣工结算提供客观的、有说服力的原始结算证据，减少造价可能增加的漏洞，杜绝施工单位同审计机构通过“后期协商”进行“合谋”的条件的产生。

三、结语

基建审计是一项政策性和专业性较强的工作，为了科学、合理、有效地控制基建工程造价，高校应做好基建项目内审、外审的有机结合，更加注重工程造价控制前期决策阶段审计，加强对项目实施全过程的造价控制审计，尽可能减少和避免目标计划值与实际的偏差，最大程度地提高高校基建工程的经济效益和社会效益。新形势下给高校基建审计工作提出了更高要求，高校的审计人员应充分认识到基建审计工作的复杂性，适应形势发展的需要，转变思路，更新观念，积极采取各种审计方法和措施，推动高校基建审计工作的科学化和合理化，为高校更好地节约办学资金。

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（作者单位：中国矿业大学 北京 100083）（责编：李雪）