我国地方政府性债务风险分析

【摘 要】 美债危机和欧债危机愈演愈烈，更应引起我国对政府债务情况的高度关注。我国巨额的地方政府性债务主要面临总量风险、结构风险、效率风险和管理风险，为保障地方和国家经济健康发展，我国应该积极完善预算制度，明确指定债务管理机构，运用合理的举债方式，健全政府债务监督机制。

【关键词】 地方政府性债务； 预算制度； 债务风险

我国地方政府性债务问题由来已久，自20世纪90年代开始，地方政府债务问题已初露苗头，最近更有愈演愈烈之势，我国在过去经济的快速发展中所积累的弊端也因此日渐显露。

我国在财政管理体制上仍旧采用中央、省、市、县的分级管理体制，而且各项负债层次不齐，情况极其复杂，这也是各个部门统计出的数据有较大差别的原因所在。长期以来，由于各项制度的欠缺和对该项问题的忽视，内在的风险伴随着经济的快速增长也逐步积累起来。在过去30年，经济高速发展掩盖了很多深层次的矛盾，在经济下滑的时候，长期积聚的问题便日渐显露。各种问题瞬间杂糅在一起，对策措施的捉襟见肘严重地挑战着我们的经济增长方式以及政府的执政能力。在目前看来，社会深层次的矛盾已经十分突出，地方债务又是一个要必须极度正视并且要采取措施加以解决的问题。因此，对其进行深入研究并采取针对性的政策加以解决，消除其所产生的巨大风险势在必行。近年来，世界经济动荡不安，不确定性日趋增大，而我国的经济发展也面临一个新的拐点，高增长能否持续，现有经济发展方式如何转变，社会矛盾如何化解，种种问题都需要我们作出正确的应对举措。

一、我国地方政府性债务现状

根据中华人民共和国审计署审计结果公告（2011年第35号），截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%。

地方政府性债务余额中，有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31 989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22 827.07亿元，占21.30%。

地方债是地方政府筹措财政收入的一种形式，且要列入预算并由自身支配，其用途主要是地方公共设施的建设。至于还款来源方面，地方政府持续有效的税收能力一直是作为还款付息的保证。在过去的时间里，地方债务在迅速积累，并且规模也越来越大，庞大的债务数字让人触目惊心，政府的不加节制加大了民众对中国经济前景的担忧。与此同时，美债危机和欧债危机愈演愈烈，更应引起我们对自身债务情况的高度关注，不能掉以轻心。日后危机一旦全面爆发，势必将难以控制，任何难以预料的灾难性结果都可能发生。

二、我国地方政府性债务风险分析

一般意义上来讲，通用的风险的定义是指事件发生的不确定性。综合来看，地方政府性债务的风险主要体现在地方筹措资金以及到期还款过程中，由于突发事件的影响，致使其收支矛盾激化，财政状况出现严重的不均衡，进而影响地方的稳定与社会的协调。

（一）债务风险的分类

1.总量风险

总量风险是由于我国地方债务的规模过于庞大，考虑到投资项目的现金回收率低下，还款能力不足，这样地方政府就存在很大的信用风险，到期违约的可能性极大。根据审计署公布的数字，2010年，各地的债务综合规模已突破十万亿，且很多地市的负债率处于较高水平。从相关部门所公布的数据看，危机已经有所显现，必须引起足够的重视。

2.结构风险

结构风险主要表现为地方政府在举债过程中所涉及的借款单位过于繁杂，业务关系繁琐，角色定位不清，且在很多借款项目中充当了担保人或者需要承担连带责任的角色。由于资金运用面较为狭隘，对于投资项目的选择就显得盲目，致使地方政府在养老、社保、公共设施等方面也形成了巨大的资金漏洞。公共项目投入的不足将导致地方福利水平的低下以及当地居民生活的困难。另外，由于地方经济发展的不平衡，国家相关政策措施落实不到位，经济落后地区由于发展速度缓慢，资金再利用效率低下，再加上其本身存在的财力不足、基础薄弱的情况，致使其资金的回收率受到很大影响，这就进一步加大了其偿还债务的风险，地区经济不平衡的可能性也进一步被拉大。

3.效率风险

效率风险主要来源于地方政府资金运用以及投资项目选择方面。我国虽然在20世纪90年代已经完成市场经济改革，步入市场经济国家行列，但是我国市场化程度较低的问题一直饱为诟病，市场行为很多方面都要受到政府的牵制，“官本位”依旧是支配我国经济社会运行的主体思想，地方在资金使用的范围上比较单一，资金投放考虑的更多的是政府的政绩，而不是项目的可行性与其能否带来持续的现金流入的可能性，因此，各地出现了严重的重复投资现象，直接结果是加剧了目前我国已普遍存在的产能过剩现象。另外，高速度的投资建设、政府购买带动了物价上涨，进一步加大了通胀压力，资金使用的不加约束也加大了日后偿还的风险。目前，我国的经济环境已经暴露出了一定的问题，过量无效率、无意义的投资项目将进一步扩大已有的风险，投资经营环境进一步恶化。

4.管理风险

管理风险主要指主管部门对资金管理能力的欠缺。虽然我国本质上实行的是中央集权制度，地方都必须坚决服从中央的领导，地方的自主权利受到限制，但是在政策具体落实的过程中，由于利益的诱惑或者政绩的驱动，地方会出现很多与中央不一致的地方。此外，由于中央对于地方资金运用并没有出台相应的法律措施或者行政命令，且过去对该项问题也没有采取足够的重视，而相关的监督管理部门对此不作为态度，致使地方在控制债务规模以及风险的过程中就出现了很大的问题，将带来极为严重的后果。因此，制定完善的监督管理制度将带来积极正面的效果，其不仅可以大幅度提高资金的使用效率，也会有效发挥资金的作用，地方政府的债务压力也会减轻，债务危机发生的可能性大大降低，这是防范债务风险最为重要的一环，也是最为关键的一个方面。

（二）地方政府性债务风险带来的影响

1.影响政府政策的效果

经济学中，各种资源要在市场中充分实现最优配置，以实现帕累托最优状态，而无形的手在这个过程中发挥着至关重要的作用。弗里德曼更是积极倡导市场的作用，主张政府退出市场，将市场的作用发挥到最大。当前我国的经济体制市场化程度依旧不高，高度自由的市场在目前来看难以实现。更为严峻的是，地方政府过多举债的行为对市场经济的良性发展产生了很大的负面影响，政府积极参与市场经营，主导大量的投资项目，使得数量庞大的政府资金涌向市场，进入建设领域。一般意义上来说，政府投资虽然可以拉动经济增长，但是过量的投资也势必会产生很大的挤出效应，私人投资必将大大受到挤压。由于市场资金流动不均衡的现象未得到缓解，致使民间投资活跃程度低下，投资热情减退，企业经营困难，经济不景气的情况进一步蔓延。此外，过多的投资也将带动物价上涨，致使国内的通胀压力进一步加大，这就直接加大了中央政府调控经济的难度，使得中央在政策的制定上显得缚手缚脚。

2.地方政府的财政压力进一步加大

地方政府透过各种渠道筹措资金，从我国目前情况来看，政治体制仍旧制约着经济体制的改革与发展，GDP与地方政绩的关联关系短期内难以改变。近些年房地产市场的蓬勃发展使得地方政府透过土地财政获得了大量资金，致使重复投资建设的现象进一步加剧，但由于中央出台的房地产调控政策的影响，源于土地的财政收入在很多地方已不能满足政府需要，而过去的项目由于没有稳定的现金流收入，致使其面临的财政压力日趋加大。对于到期债务，地方政府又没有足够的收入来偿还，政府被迫透过其他渠道继续筹措资金，债务规模也因此进一步扩张，最终陷入恶性循环。另外，政府换届后，沉重的债务压力将给下届政府带来很大的负面效用，使其工作的展开陷入困境，当地居民的生活也势必受到影响。

3.政府公信力下降

随着近些年地方政府债务规模越来越大，相对应的债务风险也日益明显，政府在举债形式方面更是花样频出，一旦政府出现债务危机，政府的形象以及公信力必将下滑，其政策手段的弱化将严重拖累市场，人民群众对政府的信任度会大大降低，如果问题进一步扩大，甚至可能出现执政危机，有效支持当地经济发展以及各项福利事业的完善都将成为空谈。欧债危机已经给我们带来了深刻的教训，我们需要积极采取手段控制债务扩大带来的负面影响。

三、应对地方政府性债务风险的措施

（一）积极完善预算制度

国家的稳定，要有完善的体制做根基，再不断充实改进，使之趋于完美。关于预算制度的选择以及如何对现有制度进一步完善，一直存在争论与9ZEt5FLynGGZcKZ7Kf2PmIi401ZxGYX0DLfwqwgOrHA=探讨，高度集权的政府机制也使得我们过去一直淡化了对所谓“预算”的需求，导致投资盲目，账目混乱。因此，我们必须在现有的基础上积极参照世界发达国家的成熟经验，例如美国，来建立完善我们的预算制度。对地方资金使用的具体规模和用途要有详细记录，在投入资金前对其进行项目考核，对项目可行性进行评估。此外，地方政府的借款流程要逐步完善，进一步提高投资过程的透明度，引入更多监督机制，控制资金的过度滥用现象。

（二）明确指定的债务管理机构

世界上大多数国家对于债务管理大致有预算部门、金融监管部门和债务管理机构三类机构进行监管，其中多数国家采用预算部门对债务进行管理。金融监管部门具体的作用发挥要依赖于资本市场的完善情况，资本市场较为发达的国家，金融监管部门同时也会监督地方政府的借债行为。反之，在资本市场欠发达的国家，金融监管部门的作用就会被弱化。另外，有些国家专门设置了债务管理机构对相关债务进行管理和监督，随时检查和监控各级政府的债务情况，督促其提高资金利用率，保证还款能力。

我国可以借鉴发达国家的经验，设置专门的管理机构对地方政府的借债行为进行管理，以及时进行风险评估和控制。同时要做到直接对中央负责，及时汇报相关情况，以便使得中央能够定期对地方具体债务情况进行考核，增强其风险意识。

（三）运用合理的举债方式

关于具体的举债方式，有的国家地方政府不允许发债，要通过中央来提供贷款，这是不发达国家举债的具体表现，而发达国家则可以直接发行债券。我国目前仍旧是发展中国家，且已推行地方债的试点发行，在具体的发债过程中，要不断摸索，也要不断完善地方发行的机制，积累经验，为以后的有序发行创造条件。国家的举债要根据本国经济发展的实际情况，地方在举债的过程中也要充分考证地方的具体发展情况，合理适度地举债，地方自主权较大且较为发达的地区要服从国家的具体经济发展政策。在今后的发展中，国家要对当年的具体举债数额作出明确的规定，并且要制定严格的举债程序，地方政府的借债过程要经过严格的程序审核才能进行。

（四）健全政府债务监督机制

第一，地方政府举债的标准和审核程序要严格，对于不符合标准的地方政府，坚决不允许其举债。第二，根据欧债危机的教训，地方政府要严格控制具体的举债规模，不能盲目地无限扩大，举债要理性，要符合经济发展的规律，要为今后的发展留有广阔的空间。第三，除了中央要明确制定对债务问题的法律性文件外，地方也要根据具体预算来执行。风险预警机制也要逐步完善，随时警惕各种可能存在的风险并阻止其进一步蔓延。最后，充分发挥市场监督的作用，提升群众监督意识，对于政府账目的真实完整性，要给予群众质疑的权利，督促政府提高其工作效率并完善其内在运行机制。

【参考文献】

[1]国家审计署2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果[EB/OL].中华人民共和国审计署网站，2011-06-27.