地方政府性债务风险的识别与预警研究

【摘 要】 随着地方政府性债务的急剧累积和飞速增长，地方政府性债务风险的识别与预警成为当前研究的热点。在正确识别地方政府性债务风险的类型和来源的基础上，进一步剖析其成因，通过现代决策技术选择合适的风险评估指标体系，并根据模糊综合评判法构建风险预警评估模型，为识别风险和作出正确预警决策提供科学的依据。

【关键词】 地方政府性债务； 风险识别； 风险预警

地方政府性债务风险成为2012年金融风险的关注焦点。上海证券最新研究报告显示，大部分2011年到期的政府性债务通过再融资的模式周转到2012年，2012年地方政府到期债务本金高达3.6万亿元。土地拍卖的收入作为政府筹资的重要来源，2012年骤减到1.6万亿元左右。另外，保障房的建设资金在2012年超过5 000亿元，如果不开辟其他新的融资方式，地方政府必将资不抵债，出现巨额资金缺口。地方政府性债务的急剧累积和快速增长，已经成为制约地方经济社会健康、和谐、持续发展的严重障碍。

一、地方政府性债务风险的识别与预警程序

地方政府性债务风险识别与预警可以为各级政府监控地方政府财政支出运行状况、制定化解风险策略提供风险管理控制决策依据，当债务风险等级加大时能及时发出预警，有效避免风险的传导机制，预防恶性连锁反应。地方政府性债务风险识别与预警是地方政府各种经济数据采集、测评、分析和控制的复杂系统工程，它主要由以下三个流程构成：

二、地方政府性债务风险的识别

（一）地方政府性债务风险的类型及来源

债务风险是指由于各种因素相互作用导致债务发生债务危机的可能性。即地方政府在组织债务活动的过程中，因债务体制和债务管理手段的缺陷性以及其他因素的不可控性和不确定性所导致的债务收支失衡，从而引发经济运行损失的可能性，它包含两个方面：总量失衡或结构失衡。根据世界银行高级经济学家汉娜的政府债务矩阵，可将地方政府的债务风险分为两个类型：第一种类型可以分为直接负债风险和或有负债风险；第二种类型分为显性负债风险和隐性负债风险。经契约或法律的形式确认的是显性负债，这种债务地方政府在法律上具有支付义务；政府出于公众和利益集团的压力承担的债务称为隐性负债，这种债务是政府负有道义责任所形成的。这两种类型中每种债务又相互包含，因此可分为直接显性债务风险、直接隐性债务风险、或有显性债务风险、或有隐性债务风险四种债务风险类型。

从来源看，直接的债务风险主要源自于直接显性债务，这种债务一般是通过财政预算安排、经过一定法定的程序批准，需要由地方财政直接承担，因此是事先可以预见和计算的；间接的债务风险由直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务三者组成，往往来自于财政预算之外，是来自于地方财政间接承担的其他领域的债务。显而易见，隐性负债风险比显性负债风险难以估计得多，或有负债风险比直接负债风险难以估计得多。

（二）地方政府性债务风险形成的经济学分析

地方政府性债务风险具有累积性，这种特性来源于地方政府举债规模及结构超越了地方政府、当地经济、企业和居民等相关利益主体的承债能力。长久以来，我国经济的飞速增长和财政体制的本身弊端，好像是地方政府债务的催化剂，促使地方政府债务规模急剧膨胀，同时，地方政府行政长官出于政治资本及晋升等内在的驱动力，忽视了与地方经济发展相匹配的承债能力，所导致的投资冲动、面子工程等一些非理性行为也进一步诱发了地方政府举借债务的膨胀。一些地方的经济增长速度和财政收入的增长速度远远低于地方政府债务规模的增长速度，一旦地方政府债务规模超越了地方经济相适应的承债能力，就会形成并加剧地方政府性债务风险。下面从经济学的角度对地方政府债务风险进行简要分析。

按照惯例，设t代表年份，设地方政府债务增长函数为D（t），地方经济发展函数为Y（t）。由此导出地方政府性债务的增长率Kd=dD/dt，地方经济增长率为Ky=dY/dt，出于研究的便利，现假设地方经济增长率Ky为固定值。地方经济增长率Ky与地方政府性债务增长率Kd变动的不同区间导致了地方政府性债务风险的产生，如图2所示。

观察图2，在V1左侧的区间，地方经济增长率Ky大于地方政府性债务增长率Kd，地方经济承债压力则逐年递减，该区域不存在债务风险，可称为安全区。债务规模与当地经济发展规模相比，相对较小，在这个区域也意味着政府投资乏力，在某种程度上限制了地方经济的快速持续发展，同时公共物品配备也难以满足社会的需求量。

在V1—V2区间，地方政府性债务增长率Kd与地方经济增长率Ky相等，地方经济承债压力基本保持不变，该区域理论上不存在债务风险，即稳定区，且在该区域地方政府在保证经济稳定发展和公共物品投入的同时，政府举债规模还没有超过其经济发展和财政收入的承受能力。

在V2右侧区间，地方经济增长率Ky小于地方政府性债务增长率Kd，地方经济承债压力逐步递增，该区域是债务风险的高发区，在该区域地方政府投资冲动持续膨胀，市政建设和公共物品的投资带动了经济快速增长的同时，其债务规模的增长已超过了地方经济发展和财政收入的承受能力。

综合分析可以预测，在安全区与稳定区内，地方政府通过举债进行城市、交通等方面基础设施建设，改善经济发展和招商引资条件，对于“保增长、保稳定”目标的实现起到积极的推动作用，但是如果地方政府性债务规模一旦超出与地方经济发展相匹配的范围，地方政府债务风险将必然出现。从我国当前实际情况来看，至今仍然没有制定出比较完善的风险管理体制，没有形成较为有效的债务规模控制机制，地方政府过分追求当地经济发展速度、面子工程、政绩，而无视地方经济承受力的局面并没有改观，这就必然导致地方政府性债务的快速膨胀，诱发债务风险产生的潜在威胁。

三、地方政府性债务风险指标选择

建立地方政府性债务风险预警系统的基础和前提是选择一套全面、科学、精准地反映地方政府债务风险及其趋势的指标体系。从实际情况出发，以地方政府债务预警目标为准绳，以债务风险矩阵的构成状况为依据，以国内外关于地方政府债务风险的评判指标为参照系，从显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险四个方面选择地方政府性债务风险预警指标如表1所示。

四、债务风险评价模型的构建

国内关于风险预警系统及评价模型构建的研究起步较晚。谢虹（2007）构建了债务风险评价指标体系，并以此为基础建立了对应的数学预警模型；宿钦兰（2008）借助可拓学理论构建了政府性债务预警的可拓物元模型，包含单指标风险预警可拓模型与多指标风险预警可拓模型两种类型；李昊（2010）认为财政危机层次复杂，表象模糊，获取预警信息比较困难，因此，有效的预警理论基础相对较弱。纵观这些研究，可以看出地方政府性债务的影响因素繁多，具有较强的不确定性和模糊性，鉴于地方政府性债务以上特性，可结合使用层次分析法与模糊综合评判法，二者互为补充，构建相对科学的地方政府性债务风险预警模型：

（一）结合表1提到的12个地方政府性债务风险评价指标，建立地方政府性债务风险指标集X

X=（X1，X2，X3，…，X11，X12），其中，X1代表债务偿还率，X2代表债务负担率，X3代表债务依存度，X4代表债务逾期率，X5代表地方人均负债额，X6代表新旧债务额占有比，X7代表或有债务偿还率，X8代表或有债务发生率，X9代表社保损失债务度，X10代表社保缺口债务度，X11代表灾害补贴承担率，X12代表非正常债务承担率。具体说明如表1所列。

（二）构建地方政府债务风险模糊评判等级评价集合V

由于多种影响因素的复杂性和交互性，可设评价集合V=（V1，V2，V3，V4，V5），模糊评价等级共设为5个级别：V1为非常安全，V2为安全，V3为一般，V4为危险，V5为非常危险。

（三）专家针对指标集X进行单因素模糊评估

对于指标集X中的任何一个指标Xi的数值评估，可以采用现代集体决策工具进行评价，选取有关专家对因素集X中的Xi进行测评与论证。当该指标为固定值时，如果认为该种情况下地方政府债务非常安全的专家比例为α%，认为该种情况下地方政府债务安全的专家为β%，而认为该种情况下地方政府债务风险性一般的专家比例为γ%，δ%的专家认为该种情况下地方政府债务危险，剩余ε%的人认为此时地方政府债务非常危险，从而可以确定该指标值对被评价目标，即债务风险等级评价集V的隶属度Si=（α%，β%，γ%，δ%，ε%），并由此推导出一个模糊关系矩阵S=（S1，S2，S3，…，S11，S12）T。

（四）各指标权重集W的导出

实际运行中指标集X中各个指标的重要程度是有差异的，设权重集W=（W1，W2，…，W11，W12），权重Wi与每个因素Xi呈一一对应关系，且满足Wi之和为1。在这个过程中，尤为重要的是权重集的确定，可以邀请相关专家参与，采用层次分析法、集体决策技术等进行综合分析。根据地方政府债务构成的属性，在权重的确定过程中可采用层次分析法：该方法属于多目标决策技术，在定量分析与定性分析完美结合的基础上，可更科学地确定目标准则体系不同层次间的非序列关系。根据表1所示，可依据地方政府性债务四个类型在预警系统中的重要顺序，推导出这些指标的权重：

W=■WiXi=■■WijXi

其中，i为指标个数，j为债务类型数。

（五）对地方政府性债务进行模糊综合评价

依据单因素模糊评价矩阵S及指标权重集W，可以推导出一个模糊综合评价数学模型：M=W◎S，其中，M为隶属向量，◎代表模糊算子，含义是W与S中的每一列先取小后取大。然后就可以推导矩阵M=（M1，M2，M3，M4，M5），依据最大隶属性原理，选取数值最大的Mi对应的模糊评判等级评语V中的等级，由此获得地方政府性债务风险的评价等级相关信息。

五、河南省地方政府性债务风险预警模型的实证分析

由于地方政府债务数据公开度小，收集难度大，因此，在对河南省地方政府债务预警系统分析时，采集了大部分关系比较密切的数据进行比较和分析，对于未能采集到的数据是根据2011年审计署公布的全国地方政府性债务审计结果进行估计得出。由于地方政府债务数据统计的滞后性，在此仅计算2008—2010年指标。这在一定程度上也能够反映出加强地方政府债务管理规范的必要性。

（一）河南省2008—2010年经济发展综合状况

2008年河南省GDP为18 018.53亿元，人口为9 918万人，城镇居民人均可支配收入为13 231.11元，社保基金收入540.61亿元，支出445.51亿元，当年累计结余496.21亿元，财政总收入1 781.89亿元，支出2 281.61亿元，在当年GDP的比重分别为9.89%与12.66%。截至2008年底河南省各级政府性债务余额共计2 160.5亿元，占GDP的比重为12%，全省直接债务共计1 936亿元，占全部债务余额的89.6%；担保债务共计224.5亿元，占全部债务余额的10.4%；另外，全省还有206.7亿元的政策性挂账债务，其中：粮食企业挂账177.1亿元，供销企业挂账29.6亿元。河南省2008年当年共举借债务475.1亿元，偿还325.5亿元，2009—2013年分别应偿还债务本金471.8亿元、223.7亿元、131亿元、94.6亿元和94.4亿元。

2009年河南省GDP总量为19 480.46亿元，人口

9 967万人，城镇居民人均可支配收入14 371.56元，社保基金收入558.14亿元，支出462.74亿元，当年累计结余595.57亿元，财政收入1 921.80亿元，支出2 905.76亿元，占当年GDP的比重为9.86%及14.91%。

2010年河南省GDP总量23 092.36亿元，人口10 437万人，城镇居民人均可支配收入15 930.26元，社保基金收入609.40亿元，支出484.90亿元，累计结余664.70亿元，2010年收入2 293.70，支出3 416.14亿元，占GDP的9.93%及14.7%。2010年末，河南省政府性债务2 915.74亿元，占当年GDP的12.6%。按照债务性质分类：政府负有偿还责任的债务1 924.53亿元，占66%；政府负有担保责任的债务281.70亿元，占9.66%；政府可能承担一定救助责任的债务709.51亿元，占24.34%。

从以上数据可以看出河南省经济发展态势逐年增长，人均可支配收入不断增加，增强了政府举债的信心，同时，从财政收支及在GDP中的比重来看，河南省财政支出比重不断加大，财政压力较大，因此只能采取举债的方式获得资金，导致地方政府债务逐年增加，增长率分别为11.11%及21.46%，加大了债务风险。同时，河南省社保基金收入虽然逐年增加，但是河南省近几年多次调高退休职工养老金，加之人口老龄化趋势明显，据估计，河南省近几年需要解决的养老金缺口高达500亿元，这些会增加河南省地方政府隐性债务风险的发生。

（二）河南省地方政府性债务风险预警系统中主要指标的核算

根据河南省统计年鉴及河南省地方政府性债务评价指标相关数据的收集和整理，相关指标计算结果如下：

1.显性直接债务风险指标

债务偿还率2008年为19.18%，2009年因为考虑2008年中央政府的四万亿刺激计划，因此2009年度的债务偿还率可以不予考虑，2010年偿还率为23.81%。债务负担率分别为12%、12.32%、12.6%，债务依存度分别为22.38%、45.22%、21.13%，债务逾期率根据河南省自身情况及全国数据分析得出该比率为15%，地方人均负债额分别为2 178元、2 408元、2 795元。根据全国数据统计推论河南省新旧债务占有比为20%。

2.显性或有债务风险指标

假定政府担保贷款坏账率（或有债务发生率）以15%计算，或有债务偿还率分别为1.89%、1.87%、1.83%。

3.隐性直接债务风险指标

假定社保基金每年仅1%的损失度，则社保损失债务度分别为0.92%、1.05%、1.09%，社保缺口债务度分别为17.59%、17.09%、20.42%。

4.隐性或有债务风险指标

据估计2008—2010年河南省每年突发自然灾害的补贴额平均达15亿元，则灾害补贴承担率每年分别为0.84%、0.78%、0.65%，非正常债务承担率为11.76%、19.71%、30.31%。

（三）预警模型在河南省地方政府性债务风险评估中的实证分析

1.建立河南省地方政府性债务风险指标集X

X=（X1，X2，X3，…，X11，X12），这里Xi的含义与上文提到的政府性债务风险指标的含义相同，在此不再赘述。

2.构建各指标模糊评判等级评价集合V

3.对于指标集X采用专家评定法进行模糊评估，得出一个模糊关系矩阵S

根据已经计算出的河南省地方政府性债务风险预警系统的指标数据，选取专家进行风险等级评价，获取债务风险等级评价集V的隶属度Si，从而推导出模糊关系矩阵：

4.确定指标集X中的各个指标的权重，得出权重集W

通过层次分析法和专家决策赋予指标集X中每个指标相应的权重Wi，且满足Wi之和为1，它反映了不同指标在预警模型中的重要程度，同时根据河南省债务矩阵中的四种类型，分别赋予每种类型不同的权重，因为同样的举债规模在不同类型的使用、分配及风险程度上是有一定差异的。假定四种债务类型的权重Wj=（0.38，0.16，0.24，0.22），显性直接债务风险各权重值Wi1=（0.12，0.20，0.18，0.25，0.11，0.14），显性或有债务风险各权重值Wi2=（0.4，0.6），隐性直接债务风险各权重值Wi3=（0.4，0.6），隐性或有债务风险各权重值Wi4=（0.2，0.8），代入公式W=■WiXi=■■WijXi

计算得出：W=（0.05，0.08，0.07，0.1，0.04，0.05，0.06，0.1，

0.1，0.14，0.04，0.17）

5.对河南省政府债务进行综合评价，建立综合模糊评价模型

将上文求得的模糊关系矩阵S和权重集W相关数据分别代入模糊综合评价数学模型：M=W◎S，推导出M=（0.1562，0.1863，0.2522，0.2682，0.1357），即相对应的河南省地方政府性债务风险评价等级为：V=（V1，V2，V3，V4，V5）=（15.6%，18.6%，25.2%，26.8%，13.6%），根据模糊综合评价的最大隶属原则，选取Mi中的最大值26.8%作为河南省地方政府性债务的风险等级，即河南省地方政府性债务风险等级为存在风险。因此，河南省政府部门应加强地方政府债务规范管理，科学预警，提前控制，减少风险，防范危机。

结论与评价

应该提醒的是，通过分析和评估地方政府债务资料，以模糊数学综合评价方法为基础，建立的地方政府债务预警模型，在地方政府债务风险的预警中具有一定的参考价值，但是指标选取、各指标赋予的重要性权重的选择都带有很强的个人主观色彩，而且单一指标评价确定后，评价结果也受权重分配影响很大，因此，结论使用者应注意并思考这些限制和缺陷。

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