试论发展我国基层协商民主

[摘 要] 党的十八大报告要求“积极开展基层民主协商”。基层协商民主有利于改变社会大众被动式政治参与，减少各利益群体因不同诉求而产生的偏见；基层协商民主有利于化解社会矛盾，在理性对话中实现利益均衡；基层协商民主有利于促进基层民众自己管理自己，实现基层社会的有效管理。发展基层协商民主要进一步培育协商主体，丰富协商内容，创新协商形式，不断促进基层协商民主更大的发展。

[关键词] 发展 基层 协商民主

党的十八大报告强调指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。积极开展基层民主协商”。近年来，在我国基层民主实践中涌现出了像村民议事会、民主恳谈会、企业集体工资协商、居民论证会等诸多基层协商民主形式，这些基层协商民主对丰富我国基层民主形式，实现基层社会有效治理发挥了重要作用。

一、协商民主与基层协商民主的内涵

发展基层协商民主，有必要首先对协商民主及基层协商民主的内涵和概念作一分析和判断。其实，协商民主在我国的政治实践中很早就有探索，但是，政治学对其专门研究还是起源于西方。因此，在不同的国家和不同的政治环境下，协商民主也有不同的内涵和语境。

1.西方协商民主的涵义。“协商民主”又译“审议性民主”“商议性民主”。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词，他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。1987年和1989年，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩相继发表文章《论合法性与政治协商》《协商民主与合法性》，真正赋予协商民主以动力。20世纪90年代后期，协商民主理论引起了更多学者的关注。南非政治学家毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯在《作为公共协商的民主：新的视角》一书中论述，“协商民主的观念，即由自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展”[1]。爱尔兰学者梅维·库克在“协商民主的五种观点”里说，“如果用最简单的术语来表达的话，协商民主指的是为政治生活中的理性提供基本空间的民主政府”[2]。澳大利亚的约翰·S·德雷泽克在《协商民主及其超越：自由与批判的视角》里强调，“20世纪90年代以来，民主理论明显走向了协商。我们看到，在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性”[3]。美国的詹姆斯·博曼·威廉·雷吉在《协商民主：论理性与政治》中认为，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商”[4]。上述这些西方政治学家从决策形式、治理形式、社团或政府等形式分别对协商民主进行了解释。根据这些解释，可以勾画出何谓西方的协商民主。为此，我国著名政治学家俞可平作了很好的归纳。他认为，“简单地说，协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[5]。

2.中国协商民主的内涵。中国协商民主理论和实践比起西方协商民主理论来说的确有自己独特的路径。正如林尚立所说，“从中国政治文明发展的历史逻辑来看，现代民主与现代化一样，都具有外生性。但是协商却是具有内生性，其精神扎根于中国政治文化中的和合思想传统”[6]。从1922年中共二大通过《关于民主的联合战线的决议案》开始，由中国共产党主导的中国政治文明进程就一直与协商民主有着密切联系；从国共两次合作反对共同的敌人、争取民族的独立和解放，到共和国的诞生、国家重大方针、政策的制定都是在协商中进行和完成的。可以说中国协商民主是中国人民尤其是中国共产党在实践中把握住中国的国情，把协商充分地运用到我国的政治理论和政治实践中形成的，它经过半个多世纪的丰富、发展和完善，已经成为中国民主政治的重要内容和形式。为此，2006年2月，中国共产党通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”在这里，我们既可以肯定协商民主是我国民主政治的一种形式，又可以从中归纳出中国协商民主的基本内涵。何谓中国协商民主？就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。

3.基层协商民主的内涵。民主政治的发展始终是分层次地不断探索和创新，协商民主如同选举民主一样在不同的层次、不同的地区也有不同的形式和内容。因此，笔者根据目前我国基层协商民主的发展进程以及它的表现形式和内容对基层协商民主做一归纳。所谓基层协商民主，就是“在我国社会基层单位，公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和基层社会管理的活动”。我国基层协商民主有自身的特点，具体表现为：

首先，基层协商民主强调其范围是在社会基层单位。公民能够直接参与的“对话、讨论、审议公共决策和基层社会管理”等活动目前主要还是在社会基层。比如，乡镇、村、社区、企事业单位，等等。县以上的重大事情的协商，我国主要是通过多党合作和政治协商以及人民政协的不同界别之间的协商来开展和进行。

其次，基层协商民主参与主体主要是公民的直接参与。由于基层协商民主主要是在社会基层单位进行，参与者主要是相关单位的公民或者其单位成员的直接参与。而我国县以上的重大事情的协商主要是中国共产党各级党组织与其他党派的协商，不可能是每一个党派成员直接参与协商，包括执政的中国共产党，都是选派各政党的代表参与协商。在人民政协的界别协商中，也是代表参与，按照人民政协《章程》规定，政协委员应“在本界别有代表性，有社会影响和参政议政能力”，人民政协便体现出精英性的特点，而不是所有公民直接能够参与。由此看，基层协商民主与县以上的重大事情的协商其参与主体具有明显的差异。

第三，基层协商民主的内容更加具体和微观。基层协商民主由于主要集中在社会基层单位，其协商的内容十分具体，直接与参与者的切身利益相关。比如，在农村涉及一条公路怎么修建，安置房怎么分配，集体产业怎么发展等；在城市涉及社区环境卫生如何处理，待业青年如何安置，外来人员如何管理等；在企事业单位涉及工作如何开展，工资奖金如何分配，工作绩效如何考核等。这些事情都是很具体的微观决策，但都与这些基层单位的人员密切相关，通过协商更能够增强决策的合法性。而我国县以上的重大事情的协商其内容更具有普遍性和宏观性，从中央层次看，主要是就国家的方针政策、全局性的重大决策和重要的人事任免等进行协商，这些内容当然与全国人民都有关系，但是，不像基层协商民主那样其内容与自己的联系更加直接和具体。

二、基层协商民主的价值功能

基层协商民主由于具有自身的特点和优势，在推进我国基层政治和社会管理中发挥出独特的优势，具有明显的价值和功能。

1.基层协商民主运用决策协商机制，改变社会大众被动式政治参与，减少各利益群体因不同诉求而产生的偏见，建立平等、包容、公正、自由的沟通平台。公民参与是现代民主政治的具体体现，它不仅能促进民主政治的发展与进步，而且还能预防和解决某些公共问题，因而具有广泛的政治和社会意义。比如，在社会基层治理中，公民参与是基层治理的基本要素，基层民主的实施离不开社会主体的广泛参与，“参与”本身就是基层治理的一种制度安排，对治理目标的实现至关重要。同样，参与也是协商民主理论的基础，没有参与，所有的协商就无从谈起，协商要求利益相关者能够参与决策过程。近些年来，西方国家越来越多的政治理论家认为，由于政治过程的极其复杂性，间接的代议民主存在着不少致命的缺点，简单的多数原则不能充分体现全体民众的真实意愿，他们大声呼吁增加政治对话的机会，提高公民参与对话在民主决策中的作用。协商民主理论更是认为，代议民主与现代公民的要求和社会的发展有不相适应的地方，公民与官员之间就共同相关的政治问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府与公民的协商，既是达到民主决策的必要环节，同时这种协商本身就是一种民主的实践。它既是公民政治参与的现实形式，也是公民培育民主精神的重要渠道。民主协商是政治合法性的来源之一，他们积极倡导公民直接的政治参与。由此，协商民主主张公民参与的价值理念为改变社会大众被动式政治参与，过度依赖政府或者组织来维护自身的利益开辟了渠道，各利益群体通过基层协商民主的参与机制，表达自己的不同诉求，养成公民对不同参与者以平等、包容、公正、自由的态度来正确对待和选择，实现基层政治和社会的有序开展。

2.基层协商民主以对话、讨论和沟通等形式开展协商，这为化解社会矛盾，在理性对话中实现利益均衡，协调各方利益者的价值偏好发挥了重要作用。在我国基层社会管理中，存在着不同的利益阶层和利益群体，尤其是对待每一个具体问题其相关者都存在自身的价值偏好。这些价值偏好往往就是构成利益冲突的根本原因，如果不能改变利益相关者的价值偏好，那么与利益相关者的共同性问题就很难达成一致，一个合法性的公共决策就很难形成。为此，基层协商民主通过对话、讨论和沟通等形式开展协商，这让利益各方可以明确地合法地表达他们的价值偏好，开展利益博弈，通过这种价值偏好的表达，利益博弈的相关者在对话、讨论和沟通中逐渐实现价值偏好的转换，就共同性问题达成共识，协商解决了利益纠纷，化解社会矛盾，在理性对话中实现利益均衡，使基层社会管理赢得公民更多的理解和支持，其决策更具有合法性。

3.基层协商民主促进基层民众自己管理自己，运用治理协商机制，实现基层社会的有效管理。党的十八大报告强调：“要加强和创新社会管理。提高社会管理科学化水平，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”在基层社会管理中，发挥群众自己管理好自己是最为有效的方式，它为实现基层社会的有效治理创造了有利的条件。基层协商民主其实也是一种治理机制，因为，按照治理理论，治理不是统治，也不是简单的管理，而是多元化主体之间的博弈。基层治理是在社会基层单位不同利益主体之间就共同性问题提出解决方案。同样，协商民主由于希望弥补选举民主的不足，主张公民参与公共决策，注重决策过程中不同的意见之间展开讨论、对话、表达偏好、说服对方、实现偏好的转换，寻求决策共识。由此，协商民主为基层治理各方力量解决共同问题，寻求民主决策提供了有效的议事平台。基层事务的决策通过协商治理机制让公民直接参与，通过对话、讨论和沟通等形式，协商达成共识，自己的事情自己解决，使基层社会管理的效益更高，有效性更强。

三、发展基层协商民主的路径选择

当前，中国正处于社会转型的关键时期，基层社会矛盾尤其错综复杂。因此，要按照党的十八大精神，充分发挥基层协商民主的功能和优势，大力开展基层民主协商。

1.进一步培育协商主体，使基层协商民主有人参与协商。参与是协商民主的基础，协商要求利益相关者能够参与决策过程，没有参与，所有的协商就无从谈起，协商主体是开展协商民主的基础。但是，在我国基层社会，协商主体发育还不完善。一是从体制和制度的安排上看，我国就协商民主的主体规定还主要集中在县以上的党派之间的协商主体和政协界别之间的协商主体等方面，而在社会基层，没有明确规定其协商主体，往往是因事而异，具有不确定性。二是由于中国2000多年的封建专制的影响，社会成员更具有臣民思想，公民意识薄弱，希望有一个好领导为自己做主，不希望更不愿意直接参与政治决策过程等，参与意识和参与能力都比较低。三是受传统体制的影响，在基层社会，仍然存在组织力量支配个体行为，往往是我说你听，我指挥你行动，基层社会成员更多的是被动式政治参与，无力发挥在基层协商民主中的主体作用。由于这些方面的原因，我国基层协商民主其主体发育存在先天不足。鉴于此，我们应该根据这一实际情况，创造更多条件，积极培育基层协商民主的主体，从制度上确保有一批固定数量的基层民主协商人员，长期或专门从事基层社会的重大事情的民主协商。同时要大力倡导公民参与意识，改革基层社会群众工作方法，变社会成员被动政治参与为主动政治参与，让社会成员在政治参与过程中领会组织的决策意图和目标，增强政治和决策共识，提高决策的合法性。

2.进一步丰富协商内容，使基层协商民主与人民利益密切相联。基层协商民主要协商什么，这是基层社会成员最为关心的问题。一般来讲，基层协商民主的内容与社会成员的关系越直接其社会成员对其协商就越关心和主动，态度也更积极。否则，他们就没有兴趣参与协商。为此，党的十八大指出，“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”。

按照党的十八大精神，基层协商民主也应该在经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题上进行广泛协商。

首先，经济发展方面的协商。经济发展涉及到一个国家财富和劳务生产增加以及人均国民生产总值的提高，经济始终是人们赖以生存和发展的基础，经济发展与人民的生活密切相关。因此，在社会基层单位，经济发展越来越受到人们的关注。比如，在农村，凡是与经济发展相关的事情，村民都非常关心。大到集体经济，小到种什么庄稼，村民都有自己的意见和价值偏好。如果要实施一个统一的发展方向和目标，就必须进行充分的协商。只有让村民参与本村经济发展的决策讨论，通过对话实现村民价值偏好的转换，形成全村共同性的一致意见，才能促进一个村的经济发展。

其次，社会发展方面的协商。社会事业是指一个国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务，包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等方面。从这些内容看，社会事业与基层单位的人民群众的联系十分密切，可以说它囊括了人民群众的生老病死、衣食住行，等等。近年来，人民群众对一个地区的社会建设尤其重视和关注，社会事业具有维系社会公正、体现社会公益性的作用。因此，在基层协商民主中一定要加强社会事业发展方面的协商，通过协商让基层群众了解政府对基层社会事业发展的安排部署，通过协商让政府了解基层群众对社会事业的需求和期盼，通过协商使政府与基层群众对社会事业发展达成共识，维护社会的和谐与稳定。

第三，涉及群众切身利益的协商。党的十八大报告明确指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”它从尊重人民当家作主的基本权利和维护人民的根本利益出发，充分体现了党的群众路线、为人民服务的根本宗旨和以人为本的科学发展观。在社会基层单位，很多决策都与人民群众的切身利益相关。比如，劳动就业、收入分配、环境保护等都是基层人民群众十分关心的切身利益问题，这些问题解决得好，人民群众就满意，解决得不好，人民群众就会反对。因此，在这些涉及群众切身利益问题上，一定要加强与相关群众的协商，理解和支持相关群众对涉及自己切身利益的重大关切，尊重他们对切身利益的要求，经常与人民群众开展讨论、对话和沟通，增强涉及群众切身利益的相关决策的合法性。

3.进一步创新协商形式，使基层协商民主更加规范有序。协商民主与世界上任何事物一样也是内容与形式的统一，协商民主强调协商内容固然重要，但协商形式也影响着协商内容的实现。近年来，我国基层协商民主之所以得到迅速发展，一个重要的原因之一就是基层广大人民群众不断创新和创造出基层协商民主的丰富形式。比如，杭州的“民主议事会”、成都的“村民议事会”、温岭的“民主恳谈会”，等等。正是这些丰富多样的基层协商民主形式推动了我国基层协商民主的发展和完善。因此，我们应该激发基层人民群众勇于创新，不断探索基层协商民主的新形式。

首先，坚持党的领导，确保基层协商民主的正确方向。坚持和完善党的领导，是基层协商民主发展的首要前提。从杭州的“民主议事会”、成都的“村民议事会”、温岭的“民主恳谈会“等基层协商民主实践形式看，基层党组织都发挥了组织领导作用和监督保障作用，使基层协商民主在党组织的精心组织和领导下，分步骤、有秩序地进行，通过基层民主协商，形成合法决策的民主体制、治理形式，使党的方针政策和党组织的决策成为广大人民群众的自觉行动。

其次，构建基层协商民主的程序，确保基层协商民主有序进行。协商民主的程序化，不仅是协商效率提高的保证，也是协商结果公正的必要条件。因此，基层协商民主如何开展和进行，必须按照一定的程序设计，才能确保基层协商民主规范和有序。同时，只有做到程序公正合法才能赢得群众的信任和支持。近年来，我国基层协商民主能够迅速发展起来，与各基层单位设计一套严格的协商程序有着密切关系。他们通过法定程序对“协商主体的确定、协商议题的提出、协商议题的公告、协商会议的举行、协商结果的实施和监督”等内容作出明确的规定，确保基层协商民主有章可循、有法可依和有序进行。

第三，协商主体平等参与，确保基层协商民主公平公正。在基层协商民主政治中，作为参与协商的各方主体其地位应该平等，没有领导和服从的关系，任何一方都不得把自己的意志强加给对方。否则，就不具备协商民主的基本要素，更不可能在参与者之间开展“对话、讨论和谈判”等协商活动，甚至实行偏好转换，就共同性问题达成一致。目前，有些基层协商民主形式之所以还存在障碍，比如，企业工资集体协商制度就存在员工“不敢谈”、企业“不愿谈”的问题，主要就是协商主体即员工与企业之间他们还不是平等的协商主体，不平等主体之间就很难开展“对话、讨论和谈判”等协商活动，像这样的协商民主形式就难以持续健康发展。因此，协商民主强调的是协商主体的平等性，以此来保证共同体中的公民都能够在确定议程和决策阶段平等参与，具有实质性的平等的影响机会，使最后达成的协议不是依赖于社会资源多少或政治权力的大小，而是依赖于哈贝马斯所说的“更好观点的力量”。○

参考文献：

[1]毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英津等，译.北京：中央编译出版社.2006.

[2]梅维·库克.“协商民主的五种观点”.（南非）毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].王英津等，译.北京：中央编译出版社.2006.

[3]约翰·S·德雷泽克.协商民主及其超越：自由与批判的视角[M].丁开杰等，译.北京：中央编译出版社.2006.

[4]詹姆斯·博曼·威廉·雷吉.协商民主：论理性与政治[M].陈家刚等，译.北京：中央编译出版社，2006.

[5]俞可平.协商民主——西方协商民主理论的最新发展[N].学习时报，2006（11，6）.

[6]林尚立.协商政治与中国的政治形态[N].人民政协报（京）.2006-12-25.

责任编辑 万 强