“自由贸易区”非为上海而设

自传出上海将成立“自由贸易试验区”，上海又一次吸引了全世界的眼球。

根据公开的文件，国务院在上海设立自由贸易试验区，一个重要的目标是“使之成为推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”。

从1980年设立深圳经济特区以来，“特区”和“试验区”不断出现，尤其是进入本世纪以来，以“试验区”为名的区域更是达到两位数之多。截至2011年，中国一共在上海浦东、天津滨海和深圳市设立了3个全面型的“综合配套改革试验区”；同时还在重庆、成都等地设立了7个专题性的“综合配套改革试验区”；还在浙江义乌等四个地区设立4个“综合改革试验区”。

之所以设立这么多的特区和试验区，或者说，为什么要一些地区先行先试？按照官方的说法，原因有二，一是“率先建立起完善的社会主义市场经济体制，为全国其他地区的综合改革起示范作用。”二是控制改革风险和成本，由于改革只是局限于一定区域之内，那么即便措施有所不当，其影响也是可控。

不可否认，这些试验区为改革的深入做了一些有意义的改进，而且在一定程度上推进了当地的经济社会发展；但从全局范围来看，成果则是乏善可陈。到目前为止，无论是全面型的综合配套试验区，还是专题性的综合配套改革试验区，都没有给全国提供一个可行的路径。

为什么试验区无法为全国提供可借鉴的经验？原因也不是很复杂。从过去的经验来看，所谓的试验区，无非是中央给予一些优惠政策——比如说税收减免，或者是给予地方更大的经济事务自主权。试验区一旦获得这些政策优惠，为了更好地巩固其竞争优势，就不想让其他地区一起分享这个制度红利。在某种程度上试验区成了一些地区阻挠改革的既得利益集团。

改革者成为反对改革的力量，这并不是危言耸听，1994年国内还曾开展过一场深圳经济特区要不要继续“特”下去的争论。清华大学胡鞍钢教授在其一份内部报告中认为，特区不能再“特”了，其主要依据是，公平竞争是现代市场经济制度的基本原则之一，任何地方都不得享有法律和制度之外的经济特权，即使是经济特区也不能享有和保留经济特权。因此对于特区，他主张要么取消经济特区一地的优惠，要么就在全国推广特区的成功经验。

尽管当时胡鞍钢的说法引发了很多争议，但是在我看来，他的这个观点大致上都成立，今日深圳特区之经济地位，实际上是当年中央政府给予其特殊经济政策的结果，一旦将这些政策给予了其他地区，那么特区的成果就没有那么耀眼——尤其是在上世纪90年代开发开放浦东和本世纪对滨海新区开放后更是如此。从这个意义而言，作为特区的深圳，它有激励将这种特殊的经济政策局限在一地之内施行，而不是推广到全国。

或许是看到了这个局限，此次的上海自由贸易试验区采取了与以往完全不同的路径。8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议作出决定，授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批。全国人大常委会通过的决定说，此次授权是“为加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验”。更为重要的是，这次决定还给出了明确的时间表——这种表述在以往的“试验区”是从来没有发生过的：上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

8月10日，上海市长杨雄在出席“中国经济50人论坛”上海研讨会时透露，国务院总理李克强今年上半年在上海调研时，曾三问上海市的主要领导，上海到底是要政策还是要改革？也正是如此，我们就可以理解自由贸易区的全称为何是“中国（上海）自由贸易试验区”，而不是“上海自由贸易试验区”。从这个意义而言，国务院建立自由贸易试验区并不是为上海一地而设，而是为整个中国的对外开放和行政体制改革积累经验。

傅蔚冈

上海金融与法律研究院研究员、执行院长。