对三中全会土地制度改革的解读

十八届三中全会对如何建立城乡统一的建设用地市场做出了实际部署，解决了集体建设用地和国有建设用地如何同地同权进入市场的问题。

十七届三中全会曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，本届三中全会，不仅仅在原来的表述中取消了“逐步”二字，而且对集体建设用地进入市场的范围、如何进入、与国有土地同价同权的方式做出了制度安排。

关于集体经营性建设用地入市问题

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

一是界定允许集体建设用地进入市场的范围为集体经营性建设用地。我国法律规定的集体建设用地有三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。后两者都不属于“集体经营性建设用地”。

二是首次将同地同权理念写进党的最高文件。我国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权，《决定》明确“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，包含以下几层意思：（1）集体经营性建设用地可以和国有建设用地一样出让、租赁、入股；（2）集体经营性建设用地与国有建设用地在同一个平台上合法入市交易；（3）集体经营性建设用地与国有建设用地按照市场规则形成的价格享有同等权利。尽管与国有土地同权的对象只是“集体经营性建设用地”，但为推动未来集体土地与国有土地同权迈出了关键一步。

三是必须符合规划和用途管制。农民集体只有在符合规划和用途管制前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。

由此，《决定》在集体土地入市上是有严格限定的。第一个限定是，并非集体土地与国有土地一样同权同价入市，只是开了一个集体经营性用地口子；第二个限定是，集体经营性用地也不是想入市就入市，而是必须要服从规划和用途管制。

接下来，在执行过程中这一改革会遇到很大挑战。主要是现在集体建设用地已有大量入市，都大大超过了现行法律对集体经营性用地的界定。主要包括四种：一是以农民自办企业名义办的手续，但村集体实际上私下租出去给他人非农使用；二是现在珠三角、长三角、环渤海等沿海地区已经有大量的集体建设用地在从事工业和产业建设，这些地事实上已经进入市场了，里面有集体经营性用地，也有宅基地；三是城乡结合部地区，已经进入城区的、存量的、在做经营的集体建设用地，这里既有集体经营性用地，也有集体公益性用地，还有宅基地；四是按《土地管理法》规定，在符合规划和用途管制的情况下，农民自用集体土地办企业和市场的部分。笔者认为，在集体建设用地难以区分的制约下，可以考虑从存量集体建设用地入手，按照分类推进的办法，形成制度和实施规则，稳步推进。

关于征地问题

《决定》提出缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

集体建设用地要入市，就必须下决心解决征地问题。《决定》在征地制度改革上用了三句话，前面两句是老话，一是缩小征地范围，二是规范征地程序。下一步关键是如何落实。

关于缩小征地范围，其难度是公益性用途难以界定，导致公益性用地目录出不来。笔者建议，与其议而不决，可考虑跟其他改革列负面清单一样，制定征地的否定性目录，即只要是盈利性的用途，就不得征地。

二是规范征地程序。由于现在凡是农地非农用就征地以及法定征地补偿不合理，双方根本就无法坐下来谈。下一步在保障机制建立之后，可以在征地程序中加一道程序，让用地方和农民集体先进行协商，谈不成再启动征地程序。

三是建立合理、规范、多元的保障机制。在笔者看来，这是将来征地制度改革的核心，应在政策和法律上尽快就其内涵予以明确。笔者的建议是，所谓合理，是就补偿价格而言的，就是在坚持用途管制原则下，以区位条件实行市场化补偿；所谓规范，是就征地行为而言的，在有了明确的征地范围、补偿价格和程序后，必须进行征地的，那就得按法律来；所谓多元，是指按多元化方式安置，不能仅仅按货币安置把被征地农民“一脚踢开”，要切实解决失地农民长久生计保障问题，笔者建议，建立多元化保障机制的核心是保障被征地农民拥有部分土地发展权。

关于国有土地有偿使用和土地二级市场的问题

《决定》提出扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

这一条是就土地征收后的供地方式而言的。我们现在一方面是政府垄断土地一级市场，另一方面是土地供应双轨制。基础设施、政府用地、非公益性用地等，仍实行划拨，工业用地虽然已改为招拍挂，但地方政府为了留住企业采取很多办法变通，这样就出现“花园工厂”等，造成稀缺土地利用效率低下。因此，《决定》提出要扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益用地划拨。我们建议，对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。到“十二五”规划末期，除军事、保障性住房、涉及国家安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地全部实行有偿使用。

《决定》提出完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

现在国有建设用地出让以后，二级市场不仅没有发展，反而不断弱化，形成国有土地谁占有、谁收益的局面，土地增值收益全部被占有者获得，尤其是大量存量国有用地是划拨取得的，占地单位用地自我开发或以土地与其他主体联合开发，造成国有土地增值收益流失，这是不公平的。为了完善土地租赁、转让、抵押二级市场，应出台有关规定，让建设用地使用者的土地在公开市场上交易，完善规则、制定收益分配原则，制定相关税收办法，促进土地二级市场的活跃与发展。

《决定》提出建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。这一规定旨在解决我国现在建设用地结构不合理问题。在上一轮发展中，为了快速推进工业化，大量稀缺土地以低价供应给工业，造成工业用地占比过高，稀缺土地被浪费使用；挤压城市宜居空间，造成房地产市场扭曲。在下一轮发展中，必须使工业化与城镇化关系更加匹配，这就必须改变工业用地与居住用地的价格形成机制，促进工业用地与居住用地的比价合理化。这是转方式、促转型的重要制度安排，也是下一步存量用地制度改革的重点。

（本文根据11月18日《中国经济时报》所载《刘守英：三中全会对深化土地制度改革作出全面部署》整理，有删节，标题为编者所加）