基于社会保障视角的农民工市民化途径研究

龙桂珍

[提要] 本文主要对市民化进程中农民工所面临的社会保障困境及原因进行分析，提出建立以工伤、失业、养老、医疗等社会保险为核心，并以农民工子女义务教育、农民工住房保障制度、公共文化服务等制度相配套的多层次的保障体系，争取尽快建立起真正能够满足农民工需求的社会保障制度，进而促进农民工早日向市民化转变。

关键词：社会保障；农民工；市民化

项目来源：2013河南省政府决策招标课题：“城镇化与改善民生关系研究”（项目编号：2013B322）

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2013年10月18日

一、问题的提出

农民工市民化是中国加速城市化和产业结构变化的必然过程，也是一种极其深刻的制度变迁。这一过程是农民和社会普遍受益的过程，也是弥合城乡之间的断裂、实现城乡统筹和谐发展和提高农民收入水平的必由之路。

30多年来，农民工这一特殊群体在为工业化、城市化做出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。城市承载力、信息化水平的滞后，以及户籍、就业、社会保障等体制性藩篱使有着迫切市民化诉求的农民工群体处于城市融入的边缘与隔离状态，这样不仅不利于农村剩余劳动力的有效转移，更会成为中国城市化发展以及和谐社会建设的隐患甚至阻碍因素。

当前，我国已进入城市化、城乡一体化加快推进的攻坚时期，无论是从现实需求还是从发展趋势看，城市化都应重视农民工市民化问题，发展好、实现好和维护好农民工市民化，真正提升城市化质量和水平，推动城市化健康、可持续发展。

公平、合理、完善的制度是社会有效运行的必要条件，现阶段制约农民工市民化的首要障碍就是各种不合理的制度间的相互作用。城乡二元的户籍制度、与户籍相关联的就业制度、社会保障制度、教育制度等，这些制度无一例外都偏向城市发展和城市居民，处于城市化边缘的广大农民工群体被阻挡在制度之外。

二、农民工市民化过程中面临的社会保障困境

近年来，我国政府针对农民工问题也采取了不少措施，取得一定的成效。但是从全国范围来看，农民工的社会保障仍然存在诸多问题。与二元户籍制度相对应的城镇社会保障制度具有较大的封闭性，没有完全将事实上在城市务工经商的农民工纳入城市社会保障体系之中，农民工由于城市工作大多具有不稳定性、临时性和收入低的特点，他们只好依靠农村的土地保障，难以割断与承包土地的脐带关系；另一方面由于农民工市民化所需的成本高昂，政府投资相对不足，造成农民工市民化滞后于城市化发展。总之，受制于现行城镇社会保障制度安排、城镇政府和企业认识差距等因素，多数农民工未能享受基本社会保障。

（一）工伤保险参保率低、伤残医治赔偿困难。众所周知，农民工所从事的工作大部分都是一些脏、累、险的工作，工作条件十分恶劣，工伤事故时有发生，而真正能得到赔偿的却少之又少，以致得不到及时治疗与赔偿而成为农村的新贫困户的事例时有发生。

（二）医疗和养老保险缺位，后顾之忧难以解决。“看病难、看病贵”在我国已是不争的事实，据统计，2011年我国医院门诊病人次均医药费用为179.8元，住院病人人均医药费用为6，632.2元。一次住院费用几乎相当于农民一年的人均纯收入。对于广大农民工来说，由于经济收入有限，医疗问题更加难以解决。他们长期在城市打工，生活条件非常差，所受到致病因素的威胁更大。由于缺乏医疗保障权，且自身经济拮据，一旦患大病，难以支付巨额的医疗费用。在养老保险方面，近年来，国务院和各地方政府制定了一系列有关农民工养老保险的制度及条例，如降低用工单位和个人缴费标准，初步解决养老保险账户跨区域转移问题，这些在很大程度上提高了农民工参加养老保险的积极性。但目前农民工养老保险仍面临着总体覆盖率不高，不同缴费标准下养老金账户在不同制度间的对接困难及现行相关立法工作滞后等问题。

（三）失业保险覆盖率低。目前，我国的失业保险制度主要覆盖农村以外的，以工资收入作为主要生活来源的劳动者，凡缴纳失业保险金，同时由于非本人的原因而造成的失业，而且失业后向劳动部门登记要求就业的人员，都有权享受失业保险。由于农民工仍然是农村户口，并且大多是临时就业，工作稳定性差，再加上农民工自身的流动性比较强，加上失业后往往还有土地作为最后的生存保障，所以他们当中也有不少人不愿意缴纳失业保险金，而企业为了降低成本，也不愿意为农民工缴纳失业保险金。总的来说，目前农民工失业保险处于基本缺失状态。

三、造成以上问题的主要原因分析

（一）制度方面的原因。目前，社会保障资源的种种分割成为了农民工“内在市民化”过程中的障碍，正是由于流动人口获得社会保障的渠道和制度模式的不完善，导致“流动但不定居，定居但不融合”的现象出现。社会保障制度被分割为城镇社会保障制度和农村社会保障制度两部分，缺乏相应的衔接。以农民工为代表的流动人口社会保障既可以归为城镇社会保障又可以归为农村社会保障，但两者的可行性都不大。同时，由于没有全国统一的制度安排，甚至也没有全国统一的政策原则指导，各地区乃至于市、县一级都在试验针对流动人口的社会保障方案，使得流动人口社会保障因缺乏流动的可能性而得不到保证。社会保障制度的城乡分割、区域分割、社会人群分割已经构成了中国人口流动的梗桔，严重影响到农民工社会保障资源的获得。另外，现行制度的“大统筹小账户”引起的个人缴费激励过小和关系难转移、总缴费费率过高，致使企业逃避参保、社会保险关系与劳动关系结合太紧，密阻碍了社保账户的流动性。

（二）农民工自身的原因。目前，我国农民工的文化程度普遍比较低，大部分只有小学或初中文化程度，对各种知识和技能掌握的程度比较有限。他们世世代代生活在农村，有着浓厚的传统观念，思想保守，法律意识较为淡薄。长久以来，他们受农村传统保障思想的影响，对市场经济所带来的风险往往认识不够，他们当中很少有人能关注农民工这一群体的社会保障问题，当自己的合法权益受到侵犯时，很少有人有维权意识。尽管也有小部分农民工知道拿起法律的武器，但是势单力薄，根本解决不了问题。当自己的生存和工作受到威胁时，最终他们会寻求最后的保障——土地和家园。这种思想观念非常不利于农民工社会保障制度的建立，也不利于农民工向市民的转化，最终会影响到我国城镇化的进程。

（三）企业方面的原因。农民工进城务工，不仅增加了自己的经济收入，弥补了农业低收入的不足，而且也为企业提供了大量的廉价劳动力。很多企业之所以愿意雇用农民工，其中一个很重要的原因就是农民工劳动力的廉价，再加上农民工对吃、住等生活条件的要求也不高，这为企业节约了大量的成本。但是，一旦要求企业为农民工购买社会保险，无疑就会增加农民工的劳动力成本，那么农民工也就丧失了他们在市场经济中的竞争优势。因此，农民工不愿意参保，企业主不愿意参保，本质上抵触缴费。殊不知，企业雇用农民工而不为其购买社会保险，虽然在短期内可以因成本降低而获得高额的利润，但是从长远看也积累了很大的风险。近年来，我国工伤事故频频发生，大规模职业病群体的出现，这足以说明工业伤害和职业病已经成为农民工的所面临的重大风险，直接威胁着广大农民工的健康和生命，最终必然将影响着企业的发展。

四、促进农民工市民化的社会保障政策建议

目前，我国已进入社会风险持续扩张时期，随着社会进步和国民生活权益保障意识的提高，建立城乡一体的社会保障体系，尽快实现农民工市民化是必由之策。

（一）科学选择农民工社会保障项目。首先，应尽快实现工伤保险对农民工的全覆盖，尤其是矿山、建筑等高风险企业的农民工，必须将其纳入工伤保险覆盖范畴。工伤保险不存在账户累计和转接问题，成本不高，可操作性强，对农民工是风险分散机制，对用人单位是工伤赔偿机制。此外，政府职能部门要加强《安全生产法》、《职业病防治法》的执法监督检查，工会应加大农民工的入会工作，增强农民工的维权能力，改善劳动条件。其次，健全农民工医疗保险制度。在对农民工进行分类的基础上，鼓励常年外出稳定就业的农民工参加城镇职工基本医疗保险制度；季节性外出就业的农民工则纳入新型农村合作医疗保险制度；流动较大的农民工，根据本地服务时间长短和社会贡献大小确定享受医疗保障待遇的高低。再次，逐步建立农民工的失业保险制度。有条件的地方可以把农民工纳入城镇失业保险制度，当农民工失业，生活遇到困境时，城市各公益团体要能够为他们提供各种形式的临时救助。经济社会发展到一定水平的时候，要逐步把城市低保覆盖范围扩大到符合条件的失业农民工。最后，应不断提高养老保险对农民工的覆盖面。具备市民化条件的农民工，应将其纳入城镇职工基本养老保险制度；常年外出就业，但流动性较强的农民工，政府可探索建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险；季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，应引导其参加新农保。

（二）完善农民工社会保障机制。首先是提高社会保障的统筹层次，完善医疗保险、养老保险在不同区域间的转移接续办法。建立健全农民工社会保险关系的转移接续机制，减少农民工异地流动的障碍。在不同统筹地区参保缴费的农民工，若转换工作地点，其个人账户和保险权益，既可以只接不转，也可以转到新的工作地区，按当地缴费标准折算接续。返回农村的，允许转移个人账户进入农保。家乡没有建立农保的应将个人交费和单位为农民工交的费退给本人，良好的转移和接续机制可以有效地减少农民工在流动时的社会保障权益方面的损失；其次是应当建立过渡时期农民工社会保障管理和监督机制。通过一定的机构和程序，采取相应的方法和手段，对各种社会保障事务进行组织协调，实现社会保障项目管理的最优控制。再次，要加强政府职能部门对社会保障基金运营机构的监督，发挥社会、新闻媒体和群众的监督作用。另外，应建立应急救助机制，以便在农民工遭遇意外和生活陷入困境时，有关部门能给予援助。

（三）健全和完善农民工劳动保护法律法规。法律制度的不完善，给农民工社会保障带来了一系列的问题，如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不统一，保障管理随意性和盲目性问题突出。要使农民工社会保障工作走上制度化、规范化的轨道，就必须制定一系列适应农民工社会保障的法律法规，明确规范主体各方面的社会保障职责。同时，逐步完善司法保险制度，确保农民工社会保障问题依法解决。与此同时，要逐步建立和完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系，为执法部门提供充分的法律依据。

（四）开展以农民工为居住对象的住房保障制度。为使农民工更好地融入城市社会，必须进行住房制度改革，以尽快消除农民工居住空间的边缘化问题，降低农民工城市生活成本。首先，应制定农民工住宅改革的长期目标，使农民工不仅在城市工作，为城市做贡献，更要在城市里居住，成为城市的一员；其次，将农民工纳入城镇住房保障体系。各级政府在制定住房保障规划时，应把符合条件的农民工纳入廉租房援助范围，大幅度扩大廉租房和公租房供给规模，把自愿在城市落户的农民工纳入住房保障体系和援助范围；再次，地方政府可根据农民工的特点，建设适合农民工居住的公共租赁房、廉住房、经济适用房和限价房。在农民工集中的地区，可比照廉住房建立适合农民工特点的经济租用房，以更低的价格向农民工出租。对于一些拥有稳定工作的农民工，可以由农民工所在的工作单位和农民工个人共同缴纳一定的住房公积金，并且纳入国家的统筹范围内，农民工可以利用这一笔钱租赁或在城市购买住房，进而享受和城市居民一样的待遇，为消除居住隔离做好政策准备。

（五）创新义务教育、公共卫生、公共文化等相关配套制度改革。一方面农民工流入地政府应将农民工同住子女的义务教育纳入当地教育规划中，承担他们的义务教育经费，让他们能够享受到与城市儿童均等的教育机会，并且鼓励企业和社会团体对随迁子女的教育进行资助，支持和引导社会力量办学；另一方面流出地政府要解决好农民工托留在农村子女的义务教育问题，尤其对留守儿童，要根据情况建立寄宿制学校，保证留守儿童的教育条件，并加强对留守儿童的情感教育。此外，应将农民工基本文化需求纳入公共文化服务体系。可以依托社区公共服务和文化设施，丰富农民工的文化生活，把文化馆、图书馆等公益性文化设施向农民工免费或低价开放，引导农民工增强学习文化知识的自觉性。农民工用工单位要加强自身的文化设施建设，工会、妇联、共青团等社会团体，要积极组织和辅导开展适合农民工参加的群众活动，为农民工融入城市文化创造条件。

主要参考文献：

[1]陈锡文.中国农村制度变迁60年[M].北京：人民出版社，2009.

[2]许经勇.农民工市民化是当前我国城镇化的重要任务.管理科学，2011.3.

[3]刘小年.农民工市民化与户籍改革：对广东积分入户政策的分析.农业经济问题，2011.3.