东京应对气候变化建设低碳城市的进程与启示

上海市长桥中学 王 婷 上海市节能监察中心 任庚坡

0 引言

在应对气候变化方面，城市起到越来越重要的作用。城市能源消耗量占全球能源消耗量的67%，其与能源相关的二氧化碳排放量占全球的71%[1]，并且这一比例持续增高。2010年城市人口的比例占一半，预计这一比例将在2050年达到70%[2]。总之，城市消耗能源占全球总能耗的比例大，并持续增大，因此城市在应对气候变化方面的作用极其重要。

为应对气候变化，近20年来国际发达都市纷纷加大低碳发展力度。目前，部分国际发达城市成立了世界大城市气候领导联盟（C40,Large Cities Climate Leadership Group），每年定期召开年会，讨论低碳城市发展策略。C40主要成员城市包括东京、伦敦、悉尼、洛杉矶、墨西哥城、纽约、多伦多、巴黎、罗马和费城等。2010年8月，国家发展改革委颁布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，明确5省（广东、辽宁、湖北、陕西、云南）和8市（天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定）作为我国第一批低碳试点地区，开展低碳城市重点建设；2012年下半年，我国已开始遴选第二批低碳试点省市，北京、上海、吉林、温州、宁波、大兴安岭等40个省市参与申报。

1 东京建设面向未来的低碳城市

1.1 城市是应对气候变化的主要角色

东京清楚地意识到城市的总耗能必须减少。城市为驱动充满活力的社会，承载着高密度的建筑、机构和基础设施。在能源供应侧（如发电厂）降低碳排放固然重要，但是对能源需求侧采取措施降低总能耗更为重要。作为发达国家的大城市，东京（人口1300万人，GDP 8680亿美元，面积2188km2）的目标是到本世纪末削减大于50%的温室气体排放，而终端能耗的减少是实现这一目标的关键。2008年，东京二氧化碳排放总量为6300万t，其中交通占比22%、住宅占比28%，商业和工业占比49%，对照《碳排放总量控制和交易方案》，商业是二氧化碳的主要排放源。

在政策执行方面，城市及其政府在应对气候变化的进程中也必须起带头作用，各级政府的行动和角色比以往更为重要。地方政府和国家分支机构与重点能耗单位关系紧密，在日常工作的基础上，管理各种各样的工作计划。在提出和执行应对气候变化的措施方面，这些基础和努力必不可少。

1.2 责任和机会

借着绿色经济的“东风”，东京试图成为全球范围内低碳城市的领跑者。东京这座大都市，能源消耗导致的年温室气体排放量为6300万t，和挪威、丹麦的温室气体排放相当。东京地区的碳年排放量和能耗量从1990年起就保持稳定了，但是其作为主要能源消费者的责任却依然重大。东京应对气候变化的历史超过了十年，在很多年份里成功地控制了碳排放。由于东京经济充满活力、民众积极努力，东京的愿景是在社会、经济和环境方面成为全球最具活力和可持续发展的城市之一。

1.3 温室气体减排目标

作为达到愿景的重要一步，2006年12月东京都政府设定了温室气体减排目标：在2000年的基础上，到2010年减排25%。2007年东京都政府实施了《东京应对气候变化策略》和《东京都环境计划》，给出了达到这一目标的主要步骤。从那时起，为了显著地削减碳排放，政府在制定和执行相关方案方面都倾注了很大努力。

1.4 主要方案

东京都政府主动应对气候变化采取政策和方案的历史已超过十年（见图1）。2000年颁布的两个主要方案是东京早期采取的重要步骤，为后续方案发展制定了基本框架。一是《二氧化碳削减方案》（强制性排放报告），刺激了大机构的减排，后来称为东京都政府的《碳排放总量控制和交易方案》，现在对小机构也产生了有力的约束力。二是针对新建建筑的《东京绿色建筑方案》，建立了等级、报告和公共监督体系，后来，又衍生出一些方案，如《公寓房间绿色标签方案》和《能效证书方案》。

这些方案的实施路径是保证任何采取的措施都是积极有效的，同时建立下一阶段的框架。例如，针对二氧化碳排放大机构的《东京总量控制和交易方案》不仅打算削减目标机构当前的二氧化碳，而且对这些机构未来的减排设立平台，同时通过排放权交易为全日本范围内的单位设立潜在的减排平台。

2 东京总量控制和交易方案

2.1 全球第一个城市碳排放总量控制和交易方案

2010年4月东京发起的碳排放总量控制和交易方案是全球第一个城市碳排放总量控制和交易方案，其目的为在城市机构中削减二氧化碳的排放。东京都政府专注于能源终端用户，对大的商业和工业建筑设定了市级的碳排放总量控制目标。要求这些建筑的业主通过现场能效提升措施或碳排放权交易机制完成各自的减排目标，在降低机构排放总量的同时，给予他们选择最有效途径的灵活性。

2.2 方案设计

《东京总量控制和交易方案》的一个独特特点是其目标对象是商业领域的办公楼宇及其他建筑。覆盖对象是年耗能1500kL标准油的重点二氧化碳排放机构。此方案覆盖1300个机构，包括商业领域约1100个办公楼宇、公共建筑和商业机构，工业领域约200个工厂和其他机构，目标对象机构总排放量占东京地区商业和工业领域二氧化碳排放总量的40%。

基于东京2020年减排目标，第一执行期内（2010-2014）目标对象的总排放量设定为比基准年降低6%；考虑到将来的技术发明、可能的市场效应和长期投入的计划，第二执行期（2015-2019）内的总排放目标预期是比基准年降低17%（当前估计数值，第一个执行期结束后确定）。

在第一阶段，基于各自的基准年的排放量，目标对象中办公楼宇和其他机构的二氧化碳总削减量为8%，工厂削减6%。允许他们挑选2002至2007年中连续3年的平均值作为其基准年排放量，这确保了基于各自不同商业条件下的灵活性和公平性。在方案执行之初，已经达到最高能效的机构可以被确定为“顶级机构”，对于这样的机构，基于审查评分的基础上，强制性的减排目标减少至常规单位的1/2至3/4。

为了达到各自的减排目标，除了在目标对象建筑的现场引入能效措施和可再生能源以外，每个机构还可以购买其他机构多减排的部分和三种抵消信贷（见表1）。

政府要求没有完成减排目标的机构，必须缴纳不足部分的1.3倍最新减排成本，否则将进行表1描述的处罚。

2.3 方案发展基础

《东京总量控制和交易方案》不是一夜之间形成的。其先驱，开始于2002年并在2005年修订的《东京二氧化碳减排方案》为总量控制和交易模式奠定了基础，它要求大型二氧化碳排放机构向东京都政府上交各自二氧化碳排放数据和三年减排计划。减排是自愿的，2005年修订版增加了申斥和基于网络的公共报告系统，使东京都政府更有能力给出指导，例如，东京都政府可以激励每个机构引入投资回收期小于3年的基本节能措施。

表1 东京碳排放总量控制和交易方案设计

强制性报告方案使机构所有者和管理者更加注重能效和节能。基于收到的数据，东京都政府给出能效诊断，显示每一个机构的性能和可比较的对标数据，这种反馈在推动减排方面已起到积极作用。此方案在总量控制和交易方案的发展中起到决定性的作用，如积累数据和经验、建立联系等，尤其在设定公平、有效的排放总量目标和排放许可发放方面更是如此。

自2010年，此方案的主要目标延伸至中小机构。

3 东京绿色建筑项目

3.1 促进绿色新发展

在东京任何计划新建的大型建筑（5000m2以上）都必须符合东京绿色建筑项目的要求。项目申请都必须有基于东京都政府指导原则的环境友好设计目标。在获得建筑许可之前，申请必须递交《建设环境计划》，对建筑的环境指标（包括12个组成部分，其中包含计划的环境指标等级）做框架进行说明。所有者还必须在建设完成后递交完成报告。《建设环境计划》和测定的环境指标等级都在东京都政府网站上公布。2002年起，超过1300栋建筑已经披露了其“绿色指标”，平均每年160栋建筑，占东京每年新增建筑面积的30%。通过该等级和报告制度，该项目希望创建一个“绿色”的房地产市场，使绿色房产比其他房产更有价值。在上一次修订中，2010年生效的该项目又增加了关注气候变化的内容。目前该项目包括的能效标准已经比国家标准提高了。在修订时，还增加了引入可再生能源现场发电的可行性研究。

3.2 绿色建筑等级项目

在东京绿色建筑项等级用1-3对每项目中，环境指标被分成报告环境计划和等4大类（能源、资源、自然环境和热岛效应，见表2）15个指标。每一个指标的计划和设计以及一个3级等级系统以一个标准格式来进行描述说明，并须提供相关数据支撑。

3.3 项目发展

为了强化绿色建筑项目，目前正在开展相关项目，项目基于等级系统和信息的披露。一是公寓标识项目（始于2005年）。公寓占绿色建筑项目很大的比例，但消费者有时对绿色建筑项目信息的理解和使用有困难。为此，自2005年，政府要求公寓必须在销售和广告时注明其绿色等级。二是能源性能认证项目（始于2010年）。2010年开始了非居住建筑的能源性能标识项目。房屋所有者被要求在交付和出租时进行能源性能的认证。标识系统也是使用绿色建筑项目（3级系统）中提供的数据，并将等级细分为5级。三是对大型城市发展提出更高的能源标准要求（始于2009年）。由于东京大型建筑的建设经常采用包括奖励在内的城市规划系统，如增加整体建筑容积率，目前建筑环境性能需要达到比以前更高的标准。为了满足应对气候变化的要求，绿色建筑项目中减少热负荷和节能这两个指标必须达到2级或以上。虽然这个系统刚刚引入，它已经对东京整体建筑能效方面显现出明显的效果。

4 东京低碳城市建设总结和启示

4.1 东京低碳项目总结

东京的积极行动包括了城市的各个方面。以下是主要的一些成绩：在工业和商业领域，开展了东京总量控制与排放交易项目、东京绿色建筑项目、公寓绿色标识项目、能源性能认证项目、能效区域规划项目、东京中小企业二氧化碳减排项目和中小企业使用节能设备的税收优惠政策；在居民领域，开展了公寓楼绿色标签项目、利用信用和补贴机制在东京居民区引入100万kW太阳能项目和电器的绿色标签项目（已发展为全国模式）；在交通领域，开展了车辆环境管理项目（报告系统）、促进下一代汽车（包括电动汽车）项目和利用对标系统促进高效输送系统；在其他领域，开展了促进生态金融项目和促进环保教育项目。

表2 绿色建筑等级项目设计

4.2 制度和市场机制的融合

日本方案的主要特征是规章制度和市场机制的融合。例如，《碳排放总量控制和交易方案》要求每个机构都有减排任务，并且都要设定绝对的排放总量，这确保了实质性的碳减排。同时，排放交易机制使限额对象在投入效益最大化方面有了更大的灵活性。《东京绿色建筑方案》利用市场机制的方式是强制性报告和标准化制度用于建筑环境性能的排序，此方案也同时包括最小能耗标准的规定。

4.3 和利益攸关方共同努力

非政府组织、企业代表、市民和专家在制定和执行东京都政府政策方面，都积极参与并起到重要作用。应对气候变化的政策需要各部门、非政府组织和市民的踊跃参与，各有各的角色。在政策制定过程中，东京都政府一向鼓励讨论，然后在所有利益攸关方参与的基础上，推出果敢和有效的措施。

4.4 低碳措施促进东京低碳经济

东京一直在积极采取措施应对气候变化。随着环境政策和项目的实施，它们正在驱动需求和投资以实现绿色商业，绿色技术创新通过这些工作也得到了促进。

特别是投资方面，已经有大量投资进入绿色建筑和可再生能源项目，这直接或间接缘于包括总量控制与排放交易项目在内的低碳战略的刺激。这些结果都是东京转变为低碳、可持续城市，且拥有生机勃勃绿色经济的好实例。例如，通过总量控制与排放交易项目来促进提高既有建筑能效的改造项目；世界最领先的绿色建筑目前正在建造当中，它由绿色建筑项目和总量控制与排放交易项目共同推动；现场太阳能发电设备通过补贴和信用机制已经安装到了居民区；创新型绿色技术和商业模式的出现；各种商业大力支持能效和减少生命周期碳排放活动。

[1]国际能源署，世界能源展望，2008

[2]联合国，世界城市化展望：2007版